แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๔๕
วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องและศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็น
ส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นมีความเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ กันยายน ๒๕๔๔ บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด โดยนายธนชาติ ธรรมโชติ ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ต่อศาลปกครองสงขลา อ้างว่า เมื่อวันที่
๙ กันยายน ๒๕๔๐ บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ๑ หลัง ณ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตสุราษฎร์ธานี ตำบลมะขามเตี้ย อำเภอเมืองสุราษฎร์ธานี จังหวัดสุราษฎร์ธานี กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ค่าจ้างก่อสร้างเป็นเงิน ๑๓๔,๐๐๐,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๔๒ แต่เนื่องจากในระหว่างปฏิบัติตามสัญญา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงรูปแบบรายการก่อสร้างอาคารดังกล่าวหลายครั้ง จึงได้มีการขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปและในครั้งหลังสุดมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้อนุมัติให้ต่อสัญญาออกไปโดยให้สัญญาสิ้นสุดในวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๔ แต่การต่อสัญญาดังกล่าวได้มีขึ้นเมื่อล่วงเลยระยะเวลาสิ้นสุดของสัญญาไปแล้วถึง ๖ เดือน เป็นเหตุให้บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้รับความเสียหายจากการก่อสร้างอย่างร้ายแรง ประกอบกับต่อมาได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมงานนอกเหนือจากแบบก่อสร้างโดยมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้มอบหมายให้บริษัทโพร์เอส จำกัด ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างและเป็นตัวแทนของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ทำการเปลี่ยนแปลงแก้ไขแบบก่อสร้างและคำนวณราคาเพื่อเป็นแนวทางในการขยายเวลาก่อสร้าง และมีพฤติการณ์อันเป็นที่เข้าใจกันระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด และมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ว่า จะมีการต่อสัญญาให้กับบริษัทไตรยูเนียน จำกัด โดยขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๔ หลังจากสัญญาสิ้นสุดเมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๔ บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด จึงเข้าปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาที่ได้ตกลงกันด้วยวาจาและตามพฤติการณ์ที่แสดงต่อกันโดยปริยาย แต่ปรากฏว่ามหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้มีหนังสือ ที่ ทม ๑๒๐๑/๒๙๕๐ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญากับบริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ตั้งแต่วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นไป และขอใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายตามสัญญาโดยอ้างเหตุว่า บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ไม่อาจทำการก่อสร้างให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้ จึงขอให้ศาลพิพากษาให้มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวเป็นจำนวนเงิน ๕๑,๕๒๒,๙๖๕.๕๖ บาท และขอให้ศาลมีคำสั่งให้มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ระงับการประมูลการก่อสร้างและระงับการก่อสร้างอาคารไว้ชั่วคราว และให้แต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญประเมินผลงานที่บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้ทำไปแล้ว ตลอดจนขอให้เพิกถอนคำสั่งของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ที่กล่าวหาว่า บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ปฏิบัติผิดสัญญาและบอกเลิกสัญญาดังกล่าวตามหนังสือมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ที่ ทม ๑๒๐๑/๒๙๕๐ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๔ ซึ่งต่อมา เมื่อวันที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ โดยนายนิพล ผดุงทอง พนักงานอัยการ ทนายผู้ถูกฟ้องคดี ได้ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองสงขลาว่า คดีนี้เป็นการเรียกค่าเสียหายทางแพ่งตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางเป็นสัญญาต่างตอบแทน ซึ่งถ้าผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารดังกล่าวไม่ถูกต้องครบถ้วนตามแบบแปลนในสัญญาก็เป็นการผิดสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีก็ปฏิเสธการชำระหนี้ได้ สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารดังกล่าวก็ใช้เพื่อประโยชน์ทางวิชาการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการ พนักงาน และบุคคลในความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้นที่ใช้ประโยชน์ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเห็นว่า สัญญานี้เป็นสัญญาทางแพ่ง หาใช่สัญญาที่จัดให้มีบริการสาธารณะตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจรับไว้พิจารณา แต่คดีควรอยู่ในอำนาจของศาลจังหวัดสงขลา และขอให้ศาลปกครองสงขลาวินิจฉัยชี้ขาดเรื่องเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า สัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย ตามมาตรา ๓๒ (๑๗) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรม ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประกอบกับสัญญาดังกล่าวมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ นอกจากนั้น วัตถุประสงค์แห่งสัญญาคือ อาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางยังมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการดำเนินการของมหาวิทยาลัยในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองสงขลา ศาลปกครองสงขลาจึงส่งความเห็นไปยังศาลจังหวัดสงขลาตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ทำในสถานะทางกฎหมายที่เท่ากับบริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ซึ่งจะต้องใช้กฎหมายเอกชนคือ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บังคับแก่สัญญาดังกล่าว และการที่สัญญาดังกล่าวมีข้อสัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่ค่อยพบในสัญญาตามกฎหมายเอกชนนั้น ไม่เป็นข้อบ่งชี้ที่เพียงพอว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง แต่อย่างใด เพราะเป็นข้อสัญญาที่เกิดจากเจตนาเสนอสนองตรงกันของคู่สัญญาตามปกติ เพียงแต่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีอำนาจต่อรองเหนือกว่าคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเท่านั้นจึงเกิดมีข้อสัญญาที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้เปรียบขึ้น ซึ่งในปัจจุบันได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อควบคุมข้อสัญญาดังกล่าวแล้ว จึงเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีในคดีนี้เป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ณ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” ซึ่งจากข้อเท็จจริง ในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา ๓๒ (๑๗) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีในกรณีนี้เป็นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารมหาวิทยาลัยของรัฐซึ่งเป็นถาวรวัตถุเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผลจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภคที่ประชาชนสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรง และเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญานี้คือ การรับจ้างก่อสร้างอาคารในมหาวิทยาลัยของรัฐ จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญานี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองสงขลา
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
