แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
ห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์ อิน วัน เคมิคอล ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนครราชสีมาอ้างว่า ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้ประกาศสอบราคาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองเสนอราคาด้วย ต่อมาศาลจังหวัดกันทรลักษ์ประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณศาลจังหวัดกันทรลักษ์ว่า คณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคาคาดว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดไม่อาจดำเนินการได้ตามสัญญา จึงไม่จ้างบริษัทดังกล่าว และราคาที่ผู้ฟ้องคดีเสนอเป็นราคาที่สามารถปฏิบัติงานจ้างได้ตามเงื่อนไขที่กำหนด แต่เห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาอยู่ที่จังหวัดสุรินทร์ อาจมีอุปสรรคในการปฏิบัติงานที่รับจ้างได้ จึงไม่จ้างผู้ฟ้องคดี และพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับที่สาม ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าศาลจังหวัดกันทรลักษ์และคณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ในการเลือกผู้เสนอราคาซึ่งไม่ใช่ราคาต่ำสุดให้เป็นผู้ชนะการสอบราคา จึงขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ยกเลิกคำสั่งจ้าง และพิจารณาสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีให้เป็นผู้ชนะการสอบราคาในครั้งนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ร่วมกันยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ว่าคดีนี้ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งเนื้อหาสาระของสัญญาไม่ได้เป็นการให้เอกชนดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญาไม่มีข้อความที่แสดงเอกสิทธิทางอำนาจมหาชนของฝ่ายปกครอง แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่การทำสัญญาดังกล่าว คู่สัญญาก็อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ขั้นตอนที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการเป็นเพียงการเตรียมการจัดหาผู้รับจ้างเพื่อจะเข้าสู่กระบวนการทำสัญญาว่าจ้างอันเป็นสัญญาหลักเท่านั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะมีคำสั่งไม่ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีก็หาเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ เพราะไม่เกี่ยวกับการบริการประชาชนหรือบริการสาธารณะแต่อย่างใด หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้องและได้รับความเสียหาย ก็ย่อมต้องยื่นฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม เพราะมิฉะนั้นแล้วจะกลับกลายเป็นว่า การดำเนินการเรื่องเดียวกัน แต่เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจะต้องแยกการพิจารณาในศาลที่ต่างกัน ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องในหลักการและทำให้ประชาชนสับสน อีกทั้งข้อพิพาทนี้เป็นเรื่องทั่วไปซึ่งผู้พิจารณาชี้ขาดก็ไม่จำต้องมีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะแต่อย่างใด จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า “การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง” และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ว่า “ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์…” ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หาใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งกับผู้ถูกฟ้องคดีแต่ประการใดไม่ เพราะยังไม่มีสัญญาผูกพันกับผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งอนุมัติสั่งจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ เป็นคู่สัญญารับจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งคำสั่งดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา เมื่อเกิดกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็มิได้บัญญัติให้สัญญาทุกประเภทที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำกับเอกชน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่พระราชบัญญัติดังกล่าว มาตรา ๙ (๔) ได้แยกเฉพาะสัญญาที่มีผลกระทบต่อประชาชนหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสาธารณูปโภคเท่านั้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น การสั่งรับคำเสนอหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งตามคำเสนอของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็เป็นการแสดงเจตนาสนองรับคำเสนอของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา มิใช่เป็นการแสดงเจตนาหรือออกคำสั่งโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงมิใช่คำสั่งทางปกครอง แม้มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า “การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง” และกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า “ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์…” ก็ไม่น่าจะมีความหมายให้การแสดงเจตนาสนองรับหรือไม่สนองรับหรือมีคำสั่งอนุมัติของการทำทุกนิติกรรมสัญญาจะเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะการตีความในลักษณะดังกล่าวจะไม่สอดรับกับการแบ่งแยกประเภทของสัญญาทางปกครองที่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะมีผลให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำสัญญาซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง และได้มีคำสั่งรับหรือสั่งไม่รับคำเสนอหรืออนุมัติตามคำเสนอ คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หากมีข้อโต้แย้งว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่หากมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับความรับผิดตามสัญญาจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ย่อมก่อให้เกิดความสับสนและอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย ฉะนั้น การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอหรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ วรรคสอง ข้อ ๑ (๑) และ (๒) จึงน่าจะมีความหมายเป็นการสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครองเท่านั้น และคำสั่งดังกล่าวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ มิใช่เป็นสัญญาที่จัดให้ทำบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่เป็นสัญญาจ้างทำของโดยทั่วไป จึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำสั่งที่ไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและคำสั่งอนุมัติจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ จึงมิใช่เป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามอันที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในเขตอำนาจศาลจังหวัดกันทรลักษ์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๔(๒) แต่ด้วยเหตุที่ศาลจังหวัดกันทรลักษ์เป็นคู่กรณีกับผู้ฟ้องคดี ศาลแพ่งจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีนี้ตามมาตรา ๑๖ วรรคสาม แห่งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ กำหนดนิยามความหมายของคำสั่งทางปกครองไว้ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่า “ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ … ”
สำหรับคดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ (ที่ถูกต้อง คือ สำนักงานประจำศาลจังหวัดกันทรลักษ์) ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการต้องการทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล หน่วยงานราชการนั้นจำเป็นต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือข้อบังคับของหน่วยงาน เป็นต้น แม้ในท้ายที่สุดเมื่อหน่วยราชการนั้นทำสัญญากับผู้ที่ได้รับการคัดเลือกโดยวิธีการของทางราชการแล้วก็จะมีสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญาดังกล่าว ซึ่งอาจจะเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครองก็ได้ ดังนั้น กระบวนการสำหรับคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญาจึงสามารถแยกออกจากกระบวนการปฏิบัติตามสัญญาได้ คดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้มีประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล โดยไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดี แต่กลับพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับสาม ประกาศของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ดังกล่าวยังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญากับ หน่วยราชการยังมิได้ทำสัญญาผูกพันกัน จึงถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทเกี่ยวกับประกาศดังกล่าวถือว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์อินวัน เคมิคอล ผู้ฟ้องคดี ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ที่ ๑ และคณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
