แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิซึ่งเดิมอยู่ในเกณฑ์ที่จะได้รับค่าชดเชยที่ดินกรณีได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศล แต่เมื่อปักหลักแนวเขตใหม่กลับไม่อยู่ในแนวเขตชลประทาน และผู้ถูกฟ้องคดีถมดินเพื่อสร้างอาคารสำนักงานรุกล้ำ ที่ดินพิพาท ขอให้จ่ายค่าเสียหายและค่าชดเชยที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าที่ดินอยู่นอกเขตอ่างเก็บน้ำทั้งแปลงและอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีไม่ได้เข้าทำประโยชน์ในที่ดิน จึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะได้รับค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรี เห็นว่า ความมุ่งหมายในการฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีประสงค์เรียกเงินค่าชดเชยในฐานะที่เป็นผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการเป็นสำคัญ มิได้มีคำขอให้ศาลพิพากษาแสดงสิทธิความเป็นเจ้าของที่ดินโต้แย้งกับรัฐไม่ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะให้การโต้แย้งว่าที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์จึงไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทำประโยชน์ในที่ดิน ไม่อยู่ในหลักเกณฑ์การได้รับค่าชดเชย การอ้างเรื่องความเป็นที่สาธารณประโยชน์ของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นเหตุผลส่วนหนึ่งประกอบกับหลักเกณฑ์ข้ออื่นที่ผู้ถูกฟ้องคดียกขึ้นอ้างเพื่อปฏิเสธไม่จ่ายเงินค่าชดเชย ตามที่ผู้ฟ้องคดีเรียกร้องมาในคำฟ้องเท่านั้น ประเด็นแห่งคดีจึงต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ฟ้องคดีว่าเข้าหลักเกณฑ์การจ่ายค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาและมีคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ มกราคม ๒๕๕๔ นางพิมพา โพธิบุตร ที่ ๑ นางสวาสดิ์ นิระบุตร ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษามูลล่าง สำนักชลประทานที่ ๘ ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุบลราชธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๕/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองต่างเป็นเจ้าของที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ ครอบครองทำประโยชน์สืบต่อมาจากบรรพบุรุษ ที่ดินแปลงดังกล่าวเดิมเป็นที่ดินที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศลและอยู่ในเกณฑ์ที่จะได้รับเงินค่าชดเชยที่ดิน โดยในการสำรวจแนวเขตที่ได้รับผลกระทบในครั้งแรกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ในระวางซึ่งเจ้าหน้าที่ลงนามรับรอง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักแนวเขตใหม่ ทำให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่นอกแนวเขตชลประทาน จึงไม่เข้าเกณฑ์การที่จะได้รับเงินค่าชดเชย ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ติดใจและเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวตลอดมา แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการถมดินเพื่อสร้างอาคารสำนักงานหลายหลังในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง โดยไม่ได้ขออนุญาตหรือมีข้อตกลงใดๆ กับผู้ฟ้องคดีทั้งสอง รวมทั้งมิได้ดำเนินการเวนคืนหรือจ่ายเงินค่าชดเชยเช่นเดียวกับเจ้าของที่ดินบริเวณใกล้เคียง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้ระงับโครงการและเจรจากับผู้ฟ้องคดี ทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับผิดชอบและดำเนินการต่อไปจนแล้วเสร็จ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายและค่าชดเชยที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ก่อนการก่อสร้างอาคารสำนักงานผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ตรวจสอบร่วมกับสำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาราษีไศล ปรากฏว่าที่พิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน (ทำเลเลี้ยงสัตว์สาธารณประโยชน์) ตาม น.ส.ล. เลขที่ ศก ๐๗๓๖ โดยไม่ปรากฏว่ามีชื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้ครอบครองแต่อย่างใด การเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินจึงไม่เป็นการบุกรุกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้รับความเสียหายและไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าชดเชยความเสียหาย นอกจากนี้การก่อสร้างดังกล่าวยังได้รับความเห็นชอบจากสภาองค์การบริหารส่วนตำบลหนองแคในฐานะหน่วยงาน ที่มีหน้าที่ปกครองดูแลที่ดินบริเวณดังกล่าวแล้ว ทั้งได้มีการปิดประกาศการขออนุญาตใช้พื้นที่ แต่ไม่มีผู้ใดคัดค้านและขณะนี้อยู่ระหว่างรอความเห็นชอบให้ถอนสภาพที่สาธารณประโยชน์จากอำเภอราษีไศลและสำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาราษีไศล ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างเป็นที่ดินที่อยู่หลังคันกั้นน้ำท้ายฝายราษีไศลซึ่งไม่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วม ผลการรังวัดที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างเป็นที่ดินอยู่นอกเขตอ่างเก็บน้ำทั้งแปลงและอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินทั้งสองแปลงจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะได้รับค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรีและก่อนฟ้องคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองก็ได้ลงลายมือชื่อยินยอมให้ขุดดินในที่ดินบริเวณดังกล่าวเพื่อนำไปถมที่ดินเพื่อก่อสร้างอาคารจึงเป็นการสละสิทธิเรียกร้องแล้ว ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินของรัฐอยู่ระหว่างดำเนินการขอใช้ที่ดินสาธารณประโยชน์และขอถอนสภาพที่สาธารณประโยชน์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่มีสิทธิในที่ดิน ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้คู่กรณีต่างอ้างสิทธิในที่พิพาท โดยโต้แย้งว่าใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากัน คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถมดินเพื่อสร้างอาคารสำนักงานรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยไม่ได้ขออนุญาตหรือมีข้อตกลงใดๆ กับผู้ฟ้องคดีทั้งสอง รวมทั้งมิได้ดำเนินการเวนคืนหรือการจ่ายเงินค่าชดเชยเช่นเดียวกับ เจ้าของที่ดินบริเวณใกล้เคียงกับผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองสูญเสียทรัพย์สินและที่ดินทำกินในการประกอบอาชีพ จึงเป็นการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการหรือละเว้นกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเกี่ยวกับการชลประทานซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง และเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อพิพาทดังกล่าวไม่มีการกระทำของเอกชนเข้ามาเกี่ยวข้องแต่อย่างใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ บุกรุกถมดินและก่อสร้างอาคารสำนักงานโดยไม่ได้ขออนุญาตหรือมีข้อตกลงต่อกัน ขอให้จ่ายค่าเสียหายและค่าชดเชยแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่พิพาทไม่ใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่เป็นที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นข้อพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิในที่พิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีสิทธิในที่พิพาทหรือไม่ แล้วจึงจะพิจารณาในประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หน่วยงานในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองต่างเป็นเจ้าของที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิซึ่งเดิมอยู่ในเกณฑ์ที่จะได้รับค่าชดเชยที่ดินกรณีได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศล แต่เมื่อมีการปักหลักแนวเขตใหม่ปรากฏว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่อยู่ในแนวเขตชลประทาน ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตลอดมา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถมดินเพื่อสร้างอาคารสำนักงานรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจ่ายค่าเสียหายต่อทรัพย์สินและค่าชดเชยที่ดิน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โต้แย้งว่าที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างมานั้นไม่ได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศล เป็นที่ดินอยู่นอกเขตอ่างเก็บน้ำทั้งแปลงและอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้เข้าทำประโยชน์ในที่ดิน จึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะได้รับค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรี เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่รับผิดชอบการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ราษฎรผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศลโดยถือหลักเกณฑ์การจ่ายค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรี แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองยอมรับว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างว่าครอบครองทำประโยชน์อยู่นอกแนวเขตก่อสร้างชลประทาน แต่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองบรรยายในคำฟ้องและคำชี้แจงเพิ่มเติมอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองบุกรุกเข้ามาปลูกสร้างอาคารสำนักงานและที่พักอาศัยสำหรับบุคลากรของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองครอบครองทำประโยชน์โดยไม่มีผู้ใดมาตกลงเจรจากับผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ทั้งที่ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทำประโยชน์อยู่นั้นมีสภาพและลักษณะเดียวกับที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจ่ายค่าชดเชยให้แก่ราษฎรรายอื่นไป กล่าวคือเป็นที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ แต่มีการครอบครองทำประโยชน์สืบต่อกันจนถึงปัจจุบัน คำฟ้องและคำชี้แจงดังกล่าวแสดงให้เห็นความมุ่งหมายในการฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีทั้งสองว่ามุ่งประสงค์เรียกเงินค่าชดเชยในฐานะที่เป็นผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการที่อยู่ในความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นสำคัญ มิได้มีคำขอให้ศาลพิพากษาแสดงสิทธิความเป็นเจ้าของที่ดินโต้แย้งกับรัฐไม่ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะให้การโต้แย้งว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองครอบครองทำประโยชน์อยู่นั้นเป็นที่สาธารณประโยชน์จึงไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ก็ปรากฏในคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ขณะตรวจสอบเรื่องการขอใช้ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินมีนายเฉลา อาจสาลี ครอบครองทำประโยชน์ในที่สาธารณประโยชน์ด้วยการปลูกต้นยูคาลิปตัส ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับคำขอรับเงินค่าชดเชยของนายเฉลาไว้พิจารณาแล้ว ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้ทำประโยชน์ในที่ดิน จึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์การได้รับค่าชดเชยดังเช่น นายเฉลา ดังนั้น การอ้างเรื่องความเป็นที่สาธารณประโยชน์ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเหตุผลส่วนหนึ่งประกอบกับหลักเกณฑ์ข้ออื่นที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกขึ้นอ้างเพื่อปฏิเสธไม่จ่ายเงินค่าชดเชยตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเรียกร้องมาในคำฟ้องเท่านั้น ประเด็นแห่งคดีจึงต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ฟ้องคดีทั้งสองว่า เข้าหลักเกณฑ์การจ่ายค่าชดเชยตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาและมีคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพิมพา โพธิบุตร ที่ ๑ นางสวาสดิ์ นิระบุตร ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษามูลล่าง สำนักชลประทานที่ ๘ ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
