แหล่งที่มา : เนติบัณฑิตยสภา
ย่อสั้น
คำว่า “ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล” ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 หมายถึง สิ่งที่แสดงถึงเรื่องราวความเป็นมาที่เกี่ยวพันกับชีวิตความเป็นอยู่ของบุคคลหนึ่งบุคคลใดอันเป็นเรื่องราวเฉพาะตัวของบุคคลผู้นั้นซึ่งจำแนกให้เห็นความแตกต่างจากเรื่องราวของบุคคลอื่น ทั้งนี้ ไม่ว่าจะบันทึกหรือทำให้ปรากฏในเอกสารหรือวัตถุใด ๆ
กระดาษคำตอบข้อสอบคัดเลือกเข้าเรียนในสถานศึกษาของทางราชการ เป็นเพียงเอกสารที่ผู้เข้าสอบแข่งขันจัดทำขึ้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สถานศึกษากำหนดขึ้น เพื่อแสดงถึงภูมิความรู้และใช้เป็นเกณฑ์ชี้วัดความรู้ความสามารถของผู้เข้าสอบแข่งขันแต่ละคนโดยนำกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของแต่ละคนไปพิจารณาเปรียบเทียบกันเพื่อสรรหาผู้ที่สามารถแสดงภูมิความรู้ได้ดีกว่าผู้อื่นเป็นผู้ผ่านการสอบแข่งขัน กระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขันจึงมิใช่เรื่องราวความเป็นมาที่เกี่ยวพันกับชีวิตความเป็นอยู่อันเป็นเรื่องเฉพาะตัวของโจทก์ จึงไม่เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลอันได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายไม่ให้เปิดเผย
ข้อเท็จจริงที่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าบรรยายมาในคำฟ้องเกี่ยวกับกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขันเข้าศึกษาในโรงเรียนสาธิตแห่งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์มีรายละเอียดเพียงพอให้วินิจฉัยชี้ขาดในปัญหาข้อกฎหมายโดยไม่จำต้องสืบพยานหลักฐานของคู่ความ ดังนั้น ที่ศาลชั้นต้นงดสืบพยานหลักฐานของโจทก์และจำเลยจึงชอบด้วยกฎหมาย ไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15,24
แม้ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540มาตรา 37 วรรคสอง ที่บัญญัติให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลเป็นที่สุด แต่บทบัญญัติดังกล่าวมีความหมายเพียงว่าเมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือไม่รับฟังคำคัดค้านมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นประการใดแล้ว บุคคลผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องกับคำวินิจฉัยนั้นจะโต้แย้งคัดค้านคำวินิจฉัยนั้นต่อไปอีกไม่ได้ แต่ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายห้ามคณะกรรมการชุดดังกล่าวพิจารณาทบทวนและเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำวินิจฉัยนั้น คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5ซึ่งตามมาตรา 49 บัญญัติว่า “เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 51 มาตรา 52และมาตรา 53” การที่คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารพิจารณาทบทวนคำวินิจฉัยเดิมและมีคำวินิจฉัยใหม่จึงเป็นการกระทำภายในกรอบของกฎหมาย
ย่อยาว
โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าฟ้องว่า เมื่อประมาณเดือนมีนาคม 2541โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้ากับเด็กหญิงณัฐนิช ลิมปโอวาท และนักเรียนอื่นอีกหลายคนสมัครสอบคัดเลือกเข้าเรียนชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 โรงเรียนสาธิตแห่งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าสอบผ่านเข้าเรียนได้ ส่วนเด็กหญิงณัฐนิชสอบเข้าเรียนไม่ได้ นางสุมาลี ลิมปโอวาทมารดาของเด็กหญิงณัฐนิชขอตรวจและถ่ายสำเนากระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของเด็กหญิงณัฐนิชและของผู้ที่สอบได้ต่อจำเลยที่ 8เมื่อจำเลยที่ 8 แจ้งว่ากำลังพิจารณาเรื่องอยู่นางสุมาลีก็ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ หลังจากนั้นจำเลยที่ 8มีหนังสือแจ้งแก่นางสุมาลีว่ายังไม่สมควรดำเนินการตามคำขอตรวจและถ่ายสำเนาเอกสารให้ แต่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการมีคำสั่งรับอุทธรณ์ของนางสุมาลีแล้วส่งให้จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 วินิจฉัยในชั้นแรกจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 มีคำวินิจฉัยว่าจำเลยที่ 8 มีสิทธิไม่เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้ที่สอบผ่านได้ ต่อมานางสุมาลีมีหนังสือขอให้จำเลยที่ 1 ทบทวนคำวินิจฉัยดังกล่าว จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7รับเรื่องไว้พิจารณาและมีคำวินิจฉัยที่ สค 1/2541 ให้จำเลยที่ 8 เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของเด็กหญิงณัฐนิชและของนักเรียนที่สอบผ่านทั้งหมด รวมทั้งของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าและอนุญาตให้นางสุมาลีตรวจและคัดสำเนาได้ จำเลยที่ 8 กำหนดจะเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2542 การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 รับเรื่องที่นางสุมาลีขอให้ทบทวนคำวินิจฉัยเดิมและมีคำวินิจฉัยใหม่นั้นเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะคำวินิจฉัยเดิมถึงที่สุดไปแล้วทั้งกระดาษคำตอบและคะแนนสอบของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้านั้นมีลักษณะเป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าไม่ยินยอมให้เปิดเผยหน่วยงานของรัฐจึงไม่อาจเปิดเผยได้ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15 และมาตรา 24 การที่จำเลยที่ 8จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลดังกล่าวตามคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1ถึงที่ 7 เป็นการละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้า ขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยที่ สค 1/2541 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 และให้จำเลยที่ 8ระงับการเปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้า
ศาลชั้นต้นตรวจคำฟ้องแล้วเห็นว่าคดีพอที่จะวินิจฉัยได้โดยไม่จำต้องดำเนินกระบวนพิจารณาต่อไป พิพากษายกฟ้องโจทก์
โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าอุทธรณ์ในระหว่างการพิจารณาของศาลอุทธรณ์โจทก์ที่ 35 ขอถอนอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์อนุญาตและให้จำหน่ายคดีเฉพาะของโจทก์ที่ 35
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “คดีมีปัญหามาสู่การวินิจฉัยของศาลฎีกาของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ว่า การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 มีคำวินิจฉัยให้จำเลยที่ 8 เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่
โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ฎีกาคัดค้านคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์เป็นข้อแรกว่า แม้กระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 จะอยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ 8 ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการก็ตาม แต่ข้อมูลเหล่านั้นมีลักษณะเป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ด้วย เพราะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ในเรื่องการศึกษา รวมทั้งมีหมายเลขรหัสและชื่อที่บ่งบอกถึงตัวโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ด้วย กรณีต้องด้วยบทบัญญัติมาตรา 15แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่บัญญัติว่า”ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้ โดยคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ของเอกชนที่เกี่ยวข้องประกอบกัน (5) รายงานการแพทย์หรือข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลซึ่งการเปิดเผยจะเป็นการรุกล้ำสิทธิส่วนบุคคลโดยไม่สมควร” และมาตรา 24 ที่บัญญัติว่า “หน่วยงานของรัฐจะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่อยู่ในความควบคุมดูแลของตนต่อหน่วยงานของรัฐแห่งอื่นหรือผู้อื่น โดยปราศจากความยินยอมเป็นหนังสือของเจ้าของข้อมูลที่ให้ไว้ล่วงหน้าหรือในขณะนั้นมิได้” การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 มีคำวินิจฉัยให้จำเลยที่ 8 เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว จึงเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า กระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่ห้ามมิให้เปิดเผยดังที่โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34และที่ 36 ถึงที่ 109 ฎีกาหรือไม่ ในปัญหาดังกล่าวตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 ได้ให้ความหมายของคำว่าข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล หมายความว่า “ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของบุคคล เช่น การศึกษา ฐานะการเงิน ประวัติ สุขภาพ ประวัติ อาชญากรรมหรือประวัติการทำงาน บรรดาที่มีชื่อของผู้นั้นหรือมีเลขหมายรหัส หรือสิ่งบอกลักษณะอื่นที่ทำให้รู้ตัวผู้นั้นได้ เช่น ลายพิมพ์นิ้วมือ แผ่นบันทึกลักษณะเสียงของคนหรือรูปถ่าย และให้หมายความรวมถึงข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของผู้ที่ถึงแก่กรรมแล้วด้วย” ซึ่งมีความหมายโดยสรุปว่า หมายถึง สิ่งที่แสดงถึงเรื่องราวความเป็นมาที่เกี่ยวพันกับชีวิตความเป็นอยู่ของบุคคลหนึ่งบุคคลใด อันเป็นเรื่องราวเฉพาะตัวของบุคคลผู้นั้นซึ่งจำแนกให้เห็นความแตกต่างจากเรื่องราวของบุคคลอื่น ทั้งนี้ไม่ว่าจะบันทึกหรือทำให้ปรากฏในเอกสารหรือวัตถุใด ๆ แต่ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าเห็นได้ว่า กระดาษคำตอบข้อสอบคัดเลือกเข้าเรียนในสถานศึกษาของทางราชการเป็นเพียงเอกสารที่ผู้เข้าสอบแข่งขันจัดทำขึ้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สถานศึกษากำหนดขึ้น เพื่อแสดงถึงภูมิความรู้และใช้เป็นเกณฑ์ชี้วัดความรู้ความสามารถของผู้เข้าสอบแข่งขันแต่ละคนโดยนำกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของแต่ละคนไปพิจารณาเปรียบเทียบกันเพื่อสรรหาผู้ที่สามารถแสดงภูมิความรู้ได้ดีกว่าผู้อื่นเป็นผู้ผ่านการสอบแข่งขันดังนี้ กระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขันจึงมิใช่เรื่องราวความเป็นมาที่เกี่ยวพันกับชีวิตความเป็นอยู่อันเป็นเรื่องเฉพาะตัวของโจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ไม่เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลอันได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายไม่ให้เปิดเผยตามที่โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34และที่ 36 ถึงที่ 109 ฎีกา
อนึ่ง ข้อเท็จจริงที่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าบรรยายมาในคำฟ้องเกี่ยวกับกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขันเข้าศึกษาในโรงเรียนสาธิต แห่งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์มีรายละเอียดเพียงพอให้วินิจฉัยชี้ขาดในปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวข้างต้นโดยไม่จำต้องสืบพยานหลักฐานของคู่ความ ดังนั้น ที่ศาลอุทธรณ์เห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลชั้นต้นที่งดสืบพยานหลักฐานของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าและจำเลยทั้งแปดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของกฎหมาย
ส่วนที่โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 ฎีกาอีกข้อหนึ่งว่าจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 เคยมีคำวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 8 มีสิทธิไม่เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขันเข้าศึกษาในโรงเรียนสาธิตแห่งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ คำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 ในกรณีดังกล่าวย่อมเป็นที่สุด ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการพ.ศ. 2540 มาตรา 37 จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 จะมีมติเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำวินิจฉัยเดิมอีกไม่ได้นั้น เห็นว่า แม้มาตรา 37 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวบัญญัติให้คำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 เป็นที่สุดตามที่โจทก์ที่ 1 ถึงที่ 34 และที่ 36 ถึงที่ 109 กล่าวอ้างในฎีกาก็ตาม แต่บทบัญญัติดังกล่าวมีความหมายเพียงว่า เมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารหรือไม่รับฟังคำคัดค้านมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นประการใดแล้ว บุคคลผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องกับคำวินิจฉัยนั้นจะโต้แย้งคัดค้านคำวินิจฉัยนั้นต่อไปอีกไม่ได้ แต่ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายห้ามคณะกรรมการชุดดังกล่าวพิจารณาทบทวนและเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำวินิจฉัยนั้น นอกจากนี้คำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 ตามรายงานการประชุมคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคมการบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย ครั้งที่ 2/2541 เอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 114 ยังเป็นคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ซึ่งตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า “เจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 51มาตรา 52 และมาตรา 53″ การที่จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 พิจารณาทบทวนคำวินิจฉัยเดิมและมีคำวินิจฉัยใหม่ให้จำเลยที่ 8 เปิดเผยกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของโจทก์ทั้งหนึ่งร้อยเก้าเป็นการกระทำภายในกรอบของกฎหมาย”
พิพากษายืน
