แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องกรมที่ดินและอธิบดีกรมที่ดินว่า อธิบดีกรมที่ดินมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสามฉบับที่โจทก์ครอบครองโดยอ้างว่ารุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกคำสั่งดังกล่าว จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ป่าช้าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โจทก์กับบุคคลอื่นบุกรุกเข้ายึดถือใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบและการออก น.ส. ๓ ก. เป็นการออกทับที่สาธารณประโยชน์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๒ เพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสามฉบับของโจทก์โดยอ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณประโยชน์ เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายที่โจทก์ฟ้องคดีนี้เพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๙
วันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ นางถนอม นันทสมบูรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๕๕/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ ตำบลลำพาน อำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เนื้อที่ ๓๑ ไร่ ๓ งาน ๘๐ ตารางวา โดยการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทอย่างต่อเนื่องด้วยการปลูกพืชผักทางการเกษตร โดยสงบ เปิดเผย และเจตนาเป็นเจ้าของ เมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ อ้างว่า โจทก์ครอบครองที่ดินพิพาทรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นระยะเวลากว่า ๑๐๐ ปี การเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองยกเลิกคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๕๘ ของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว และห้ามจำเลยทั้งสองเข้าไปเกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงพิพาท
จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ซึ่งเป็นที่ป่าช้า อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) โจทก์กับบุคคลอื่นบุกรุกเข้ายึดถือใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการออก น.ส. ๓ ก. เป็นการออกทับที่สาธารณประโยชน์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ดังนั้น การเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่าเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ ๓๑ ไร่ ๓ งาน ๘๐ ตารางวา ตั้งอยู่ที่หมู่ ๓ ตำบลลำพานอำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ ตำบลลำพาน อำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ของโจทก์ เนื่องจากโจทก์ได้รุกล้ำทับที่สาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ส่วนจำเลยทั้งสองให้การว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ซึ่งเป็นที่ป่าช้า สำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้มีคำสั่งอธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๓๔๗๙/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๕๘ ตำบลลำพาน อำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ของโจทก์ โดยอ้างว่า น.ส. ๓ ก. ฉบับดังกล่าวออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับที่สาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่ป่าช้า จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๒) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์ขอให้จำเลยทั้งสองมีคำสั่งยกเลิกเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ฉบับดังกล่าวของโจทก์แล้วแต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉย จึงนำคดีมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองยกเลิกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ แบบ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๕๘ ตำบลลำพาน อำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ และให้โจทก์ใช้ น.ส. ๓ ก. ฉบับดังกล่าวได้ดังเดิม หากจำเลยทั้งสองไม่ยินยอมขอให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสอง ทั้งให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ฉบับดังกล่าว ห้ามจำเลยทั้งสองเข้าเกี่ยวข้องในที่ดินอีกต่อไป ซึ่งการที่จำเลยที่ ๒ อาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ออกคำสั่งให้เพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ในอันที่จะระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์เป็นการถาวร จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี แม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี และไม่มีบทบัญญัติใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลยุติธรรมโดยเฉพาะที่จะนำประมวลกฎหมายดังกล่าวมาพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่เอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๕๘ ตำบลลำพาน อำเภอเมืองกาฬสินธุ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ โดยใช้ประโยชน์ด้วยการอยู่อาศัยและปลูกพืชผลทางการเกษตร เมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ฉบับดังกล่าวโดยอ้างว่า โจทก์ได้ครอบครองที่ดินพิพาทรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ที่ประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน การเพิกถอน น.ส. ๓ ก. จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองยกเลิกคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๕๘ ของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ “โคกอีเฒ่า” ซึ่งเป็นที่ป่าช้า อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) โจทก์กับบุคคลอื่นบุกรุกเข้ายึดถือใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการออก น.ส. ๓ ก. เป็นการออกทับที่สาธารณประโยชน์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ดังนั้นการเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๕๘ จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๒ เพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์โดยอ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของที่สาธารณประโยชน์ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่อาจครอบครองใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายที่โจทก์ฟ้องคดีนี้เพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางถนอม นันทสมบูรณ์ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
