แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฟ้องว่า โจทก์มีหน้าที่ดูแลรักษาทรัพย์สินและจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ มีผู้บุกรุกเข้าครอบครองในที่ดินบางส่วนอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและขอออกโฉนดที่ดินทับที่ดินของรัฐโดยไม่มีหนังสือการแจ้งสิทธิครอบครอง (ส.ค. ๑) จำเลยเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดที่ดินพิพาทจึงเป็นผู้รับโอนและครอบครองที่ดินพิพาทโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดิน ห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินพิพาท เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑๖/๒๕๕๗
วันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดพัทยา
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทยาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๔ เมืองพัทยา โจทก์ ยื่นฟ้อง นายทายาท เมืองสุข จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทยา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๘๒/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการในเขตเมืองพัทยาเรื่องการคุ้มครองและดูแลรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เมื่อวันที่ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๑๐ กระทรวงมหาดไทยออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง มอบหมายให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดชลบุรี จัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐซึ่งเป็นที่ตั้งของเกาะล้าน ในท้องที่หมู่ที่ ๗ ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๒๐ ไร่ ต่อมามีการจัดตั้งโจทก์ขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๒๑ องค์การบริหารส่วนจังหวัดชลบุรีได้โอนสิทธิต่างๆ ในที่ดินของรัฐ หาดแสม เกาะล้าน ให้โจทก์เป็นผู้ครอบครองดูแลและมีอำนาจจัดหาผลประโยชน์ในที่ดิน ภายหลังจากประมวลกฎหมายที่ดินมีผลใช้บังคับแล้วมีผู้บุกรุกเข้าครอบครองในที่ดินบางส่วนของหาดแสม อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่รกร้างว่างเปล่าตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในปี ๒๕๒๖ ผู้มีชื่อได้ขอออกโฉนดที่ดินโดยกรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๓๒๒๗ ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๖ ไร่ ๓ งาน ๑๙ ตารางวา และโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๒๖๖ ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๗ ไร่ ๓ งาน ๑๘ ตารางวา ปัจจุบันจำเลยเป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลงซึ่งเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากที่ดินพิพาททั้งสองแปลงมีสภาพพื้นที่เป็นป่าเสื่อมโทรม ดินมีสภาพปฏิกิริยาเป็นกรดจำนวนมากไม่เหมาะแก่การเกษตรกรรม สภาพภูมิประเทศเป็นภูเขาซึ่งต้องห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินและเป็นบริเวณที่หวงห้ามมิให้บุคคลใดทำด้วยประการใดให้เป็นการทำลายหรือทำให้เสื่อมสภาพที่ดิน ที่หิน ที่กรวด หรือที่ทราย เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ การออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลงจึงเป็นการออกทับที่ดินของรัฐ หาดแสม บางส่วนโดยไม่ปรากฏว่ามีผู้ครอบครองที่ดินพิพาททั้งสองแปลงมีการแจ้งสิทธิครอบครอง (ส.ค. ๑) ใบจอง ใบเหยียบย่ำ ตราจอง หรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินมีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นผู้รับโอนและครอบครองที่ดินพิพาทโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาท ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลง ห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินพิพาททั้งสองแปลงอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า จำเลยซื้อที่ดินพิพาททั้งสองแปลงจากธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ซึ่งซื้อที่ดินพิพาทมาจากการขายทอดตลาดของสำนักงานบังคับคดีจังหวัดชลบุรี สาขาพัทยา โดยผู้มีชื่อครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทก่อนประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลใช้บังคับในปี ๒๕๒๖ นางชูศรีขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามระเบียบโดยมีการสอบสวนผู้ปกครองท้องที่ ตลอดจนมีหนังสือแจ้งให้หน่วยงานราชการต่าง ๆ มาระวังแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์และที่ดินหวงห้ามของทางราชการ จากการร่วมรังวัด โจทก์ ที่ว่าการอำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตลอดจนฐานทัพเรือสัตหีบ ต่างรับรองว่าเขตที่ดินที่รังวัดไม่เป็นและไม่เหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์หรือที่สงวนหวงห้ามของทางราชการ และไม่ขัดข้องในการออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลง การออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลงจึงได้ดำเนินการตามระเบียบขั้นตอนทางราชการและตามกฎหมายประกอบกับโจทก์มิได้โต้แย้งคัดค้านการออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลง จึงไม่มีเหตุเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลง การใช้สิทธิฟ้องคดีของโจทก์ไม่สุจริตเป็นการกลั่นแกล้งจำเลย ที่พิพาททั้งสองแปลงของจำเลยไม่มีส่วนหนึ่งส่วนใดอยู่ในที่ดินของรัฐ การรังวัดตรวจสอบแนวเขตในปี ๒๕๕๐ โจทก์นำชี้รุกล้ำและทับที่ดินพิพาททั้งสองแปลงของจำเลยเพียงฝ่ายเดียว แผนที่แสดงแนวเขตที่ดินท้ายประกาศกระทรวงมหาดไทยต้องถือยุติตามประกาศกระทรวงมหาดไทยเมื่อวันที่ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๑๐ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทยาพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่คำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้มีอำนาจจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ หาดแสม ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านตะวันตกของเกาะล้าน ในท้องที่หมู่ที่ ๗ ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๒๐ ไร่ ซึ่งเป็นที่ดินของรัฐ หาดแสม เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่รกร้างว่างเปล่า ที่ดินพิพาทที่จำเลยมีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๓๒๒๗ และ ๒๖๒๖๖ ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เป็นการออกออกโฉนดทับที่ดินของรัฐ หาดแสม ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินพิพาททั้งสองแปลง ส่วนจำเลยให้การว่า จำเลยซื้อที่ดินพิพาทมาจากการขายทอดตลาดตามคำสั่งศาล เดิมมีผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีผู้ใดคัดค้าน ต่อมาผู้มีชื่อทั้งสองคนต่างซื้อที่ดินพิพาททั้งสองแปลงและเข้าทำประโยชน์ ในปี ๒๕๒๖ ผู้มีชื่อทั้งสองคนได้ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามระเบียบขั้นตอนตามกฎหมายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้มาระวังแนวเขต ต่างก็รับรองว่าเขตที่ดินที่รังวัดไม่เป็นและไม่เหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์หรือที่สงวนหวงห้ามของทางราชการ และไม่ขัดข้องในการออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสองแปลง แสดงว่าที่ดินพิพาททั้งสองแปลงของจำเลยมิได้มีส่วนหนึ่งส่วนใดอยู่ในแนวเขตที่ดินของรัฐ หาดแสม ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ หาดแสม อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่รกร้างว่างเปล่าตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือเป็นที่ดินของจำเลยที่ได้กรรมสิทธิ์มาโดยชอบด้วยกฎหมาย แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในเขตเมืองพัทยาในเรื่องการคุ้มครองและดูแลรักษาที่สาธารณะ รวมถึงทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๖๒ (๓) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โฉนดที่ดินเลขที่ ๒๓๒๒๗ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๒๖๖ ตั้งอยู่ในเขตตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ที่มีจำเลยเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ทั้งสองแปลง ออกทับที่ดินของรัฐ หาดแสม ที่โจทก์เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการคุ้มครอง ดูแลรักษา รวมทั้งจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ห้ามจำเลยและบริวารเข้ามายุ่งเกี่ยวกับที่ดินพิพาทอีกต่อไป กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของโจทก์ในการคุ้มครองและดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไว้เพื่อส่วนรวม อันเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยื่นฟ้องเอกชน ว่าโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการในเขตเมืองพัทยาเรื่องการคุ้มครองและดูแลรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐ หาดแสม มีผู้บุกรุกเข้าไปครอบครองในที่ดินบางส่วนของหาดแสมเนื้อที่ ๓๒๐ ไร่ และในปี ๒๕๓๑ มีผู้ขอออกโฉนดที่ดินโดยกรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๓๒๒๗ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๒๖๖ ปัจจุบันจำเลยเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดที่พิพาท จำเลยจึงเป็นผู้รับโอนและครอบครองที่ดินพิพาทโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดิน ห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินพิพาท จำเลยให้การว่า ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ซื้อที่ดินพิพาททั้งสองแปลงจากการขายทอดตลาดของสำนักงานบังคับคดีจังหวัดชลบุรี สาขาพัทยา โดยผู้มีชื่อได้เข้าครอบครองทำประโยชน์จากที่พิพาทเดิมมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินมีผลบังคับใช้ การออกโฉนดทั้งสองแปลงจึงชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง เมืองพัทยา โจทก์ นายทายาท เมืองสุข จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ลาประชุม (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
