แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๔๕ นางทิม ลามอ โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวนลิน กิจวรเมธา ที่ ๑ นายอรรณพ ประกายรุ้งทอง ที่ ๒ นางวันทนีย์ หอมหวาน ที่ ๓ นางวาสนา ฉิมสะอาด ที่ ๔ จำเลย ต่อ ศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส. ๓๖๔/๒๕๔๕ และศาลได้เรียกกรมที่ดินเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ๓ งาน ๓๒ ตารางวา ขณะโจทก์ไปติดต่อขอทำนิติกรรมยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่บุตร แต่ถูกเจ้าพนักงานที่ดินสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ปฏิเสธอ้างว่า โฉนดที่ดินของโจทก์เป็นโฉนดที่ดินปลอม มีรายการจดทะเบียนไม่ตรงกับโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน โจทก์ทำการตรวจสอบแล้วปรากฏว่า สารบัญการจดทะเบียนนิติกรรมในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินและสารบบการจดทะเบียนและนิติกรรมของสำนักงานที่ดินมีหนังสือสัญญาจำนองที่ดิน ฉบับวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนอง มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงลายมือชื่อและประทับตราตำแหน่งในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน กับมีจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทองเป็นผู้ลงลายมือชื่อในฐานะพยาน โจทก์เห็นว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบมีเจตนาทุจริตเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการสอบสวนการทำนิติกรรม ทั้งที่โจทก์มิได้เดินทางไปยังสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ในวันที่มีการจดทะเบียนจำนอง การที่จำเลยที่ ๑ รับจำนองที่ดินด้วยการให้ถ้อยคำต่อจำเลยที่ ๒ ว่า จำนองที่ดินโดยไม่มีสิ่งปลูกสร้างอันเป็นข้อความเท็จ การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการร่วมสมคบกันกระทำผิดต่อกฎหมายกระทำการปลอมลายมือชื่อโจทก์และใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของประมวลกฎหมายที่ดิน ระเบียบข้อบังคับและกฎกระทรวงซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นการละเมิดทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาว่า สัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ และสั่งให้สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ทำการขีดฆ่าทำลายรายการจดทะเบียนจำนองและให้เจ้าพนักงานที่ดินเพิกถอน หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนกลับมาเป็นชื่อโจทก์โดยไม่มีการจำนองที่ดินดังเดิม พร้อมทั้งให้จำเลยส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ หากโฉนดที่ดินสูญหายหรือถูกทำลายหรือจำเลยไม่สามารถส่งมอบโฉนดที่ดินคืนแก่โจทก์ไม่ว่าด้วยประการใด ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ๑๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้สมคบกันปลอมลายมือชื่อโจทก์และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ และไม่เคยรู้จักจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ มาก่อน ในวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ โจทก์ไปสำนักงานที่ดินด้วยตนเองแสดงบัตรประจำตัวประชาชนและต้นฉบับทะเบียนบ้านให้จำเลยที่ ๑ และเจ้าหน้าที่ พร้อมทั้งได้ให้ถ้อยคำต่อเจ้าหน้าที่ก่อนที่จะลงลายมือชื่อในสัญญาจำนอง มิได้เป็นการจดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จ ทั้งไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย สัญญาจำนองจึงชอบด้วยกฎหมาย และให้การเพิ่มเติมพร้อมฟ้องแย้งโจทก์และจำเลยร่วมว่า โจทก์ร่วมมือกับนางสนอง ลามอ ลงลายมือชื่อในหนังสือสัญญาจำนองที่ดิน นายมาโนช นันทิกุลวานิช กับนายวุฒิศักดิ์ บุญจำกัด นายหน้าผู้แนะนำโจทก์กู้เงินพร้อมจดทะเบียนจำนองและยึดถือเอาโฉนดที่ดินของโจทก์ไป และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามสัญญาจำนองโดยไม่สุจริตเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓,๖๗๕,๐๐๐ บาท หากศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามสัญญาจำนอง จำเลยที่ ๑ ย่อมต้องเสียสิทธิจากการเป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิในโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยร่วมซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์และจำเลยร่วมร่วมกันหรือแทนกันชดใช้จำนวน ๓,๖๗๕,๐๐๐ บาท แก่จำเลยที่ ๑ พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ดำเนินการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทั้งมิได้สูญหายหรือถูกทำลาย จึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ศาลจังหวัดนนทบุรีอนุญาตและจำหน่ายคดีโจทก์เฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ออกจากสารบบความ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอให้เรียกจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้ามาเป็นจำเลยร่วม ศาลจังหวัดนนทบุรียกคำร้องเนื่องจากจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ไม่ต้องรับผิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยที่ ๑ จึงยื่นคำร้องขอให้เรียกกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าเป็นจำเลยร่วม ศาลจังหวัดนนทบุรีอนุญาต
จำเลยร่วมให้การว่า เมื่อวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ โจทก์มายื่นคำขอพร้อมกับจำเลยที่ ๑ เพื่อจดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๖๓๒ โดยจำเลยที่ ๓ ตรวจสอบแล้วเห็นว่าถูกต้องตรงตามเจตนาของคู่กรณีจึงให้โจทก์กับจำเลยที่ ๑ และพยานลงชื่อในสัญญาจำนองต่อหน้าจำเลยที่ ๓ การดำเนินการของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ ไม่ได้กระทำละเมิด จำเลยร่วมจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหาย โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยร่วมทั้งโฉนดที่ดินมิได้สูญหายหรือถูกทำลาย จำเลยร่วมจึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยร่วมยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนจำนอง ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือ ความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยร่วม ซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองของรัฐ แต่คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ ปลอมหรือร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ที่ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ การรับจดทะเบียนจำนองที่ดินดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ร่วมสมคบกับจำเลยที่ ๑ กระทำผิดต่อกฎหมาย โดยเจตนาทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้มีการเพิกถอนการจดทะเบียนกับชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๑ ให้การว่า สัญญาจำนองชอบด้วยกฎหมาย มิได้จดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ เองยังได้ขอหมายเรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดีอ้างว่าจำเลยร่วมกระทำการโดยไม่สุจริตหรือด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง สมคบกับโจทก์รับจดทะเบียนจำนองที่ดิน ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยร่วมให้การว่า การกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยร่วม เป็นไปตามระเบียบขั้นตอนถูกต้องตามกฎหมาย ด้วยเจตนาสุจริต ซึ่งในการวินิจฉัยข้อพิพาทดังกล่าว ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ที่ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ด้วยข้อความอันเป็นเท็จหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แม้โจทก์หรือจำเลยที่ ๑ กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยร่วมปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ สมคบกับโจทก์หรือจำเลยที่ ๑ ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ทำให้เกิดการจดทะเบียนจำนองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่มูลความแห่งคดีที่อ้างเป็นเรื่องเดียวกันกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ดังกล่าว กรณีจึงชอบที่จะดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยร่วมมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิ และจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จำเลยร่วมจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทจำนองนั้น แม้จะเป็นเรื่องระหว่างเอกชนกับเอกชน แต่หากคู่สัญญามิได้นำสัญญาจำนองไปจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๑๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สัญญาจำนองนั้นย่อมตกเป็นโมฆะ ตามมาตรา ๑๕๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งมีอำนาจสอบสวนคู่กรณี และเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำ หรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นตามมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และมีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่คู่กรณี ทั้งนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายดังกล่าว นอกจากนี้ ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้น เจ้าพนักงานที่ดินจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการกำหนดไว้ในกฎกระทรวงด้วย โดยก่อนที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะทำการจดทะเบียน ความในข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่ทำการสอบสวนสิทธิและความสามารถของบุคคลรวมตลอดถึงความสมบูรณ์แห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อกำหนดสิทธิในที่ดินและการค้าที่ดิน หรือการหลีกเลี่ยงกฎหมาย และการกำหนดทุนทรัพย์สำหรับเสียค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนด้วย ซึ่งการสอบสวนของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎกระทรวงดังกล่าว เป็นการกำหนดอำนาจหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะการดำเนินการในขั้นตอนนี้จึงเป็นขั้นตอนก่อนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมซึ่งเป็นขั้นตอนการพิจารณาทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้นการที่เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่กระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่กำหนดในกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าพนักงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง อยู่ในสังกัดจำเลยร่วม และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนนิติกรรมจำนองระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ ตามมาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น การที่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ พิจารณาและรับคำขอของโจทก์และจำเลยที่ ๑ เพื่อดำเนินการจดทะเบียนจำนองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี และจำเลยที่ ๒ ได้จดทะเบียนนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าวตามคำขอของโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล การจดทะเบียนนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ตามคำฟ้องของโจทก์และคำฟ้องแย้งของจำเลยที่ ๑ เป็นการฟ้องพนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและ นิติกรรม และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยร่วมว่า กระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน โดยมิได้มีการสอบสวนคู่กรณี และมิได้ตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเอกสารหลักฐานที่คู่กรณียื่นประกอบคำขอก่อนจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาท ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ อันเป็นการฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนจำนองของพนักงานเจ้าหน้าที่และขอให้ศาลเยียวยาความเสียหายให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับที่ดิน และส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ พร้อมสั่งให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วมชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) วรรคสอง วรรคสี่ วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
แม้คดีนี้โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องแล้วโจทก์บรรยายฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยร่วมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์โดยมีจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาทดังกล่าว ดังนั้น วัตถุแห่งคดีในคดีนี้ก็คือการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ส่วนประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่ามีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์หรือไม่ เนื่องจากโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ได้ร่วมกับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ สมคบกันกระทำผิดกฎหมาย ปลอมลายมือชื่อโจทก์ และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ นั้น เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งที่ศาลจะพิจารณาในเนื้อหาแห่งคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาทซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองอันเป็นวัตถุแห่งคดีที่โจทก์ประสงค์จะเพิกถอนเท่านั้น เนื่องจากปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าว ศาลต้องวินิจฉัยถึงความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่ดินในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ เพื่อจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่ดินพิพาท ซึ่งต้องสอบสวนสิทธิ และความสามารถของบุคคลรวมตลอดถึงความสมบูรณ์ของนิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ เงื่อนไขหรือรูปแบบในการจดทะเบียนที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ผู้รับจำนองที่ดินของโจทก์ตามสัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ นั้น มีผลทำให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิ์ที่มีสิทธิจะได้รับชำระหนี้จากที่ดินของโจทก์ซึ่งเป็นลูกหนี้ก่อนเจ้าหนี้รายอื่น ๆ เท่านั้น ตามนัยมาตรา ๒๕๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิได้มีผลทำให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงมิใช่กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันแต่อย่างใด
สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินตามความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของศาลจังหวัดนนทบุรี หากมีกรณีที่ศาลจำต้องวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว ศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยข้อเท็จจริงในประเด็นดังกล่าวได้ เพราะเมื่อคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน อันเป็นประเด็นข้อเท็จจริงหนึ่งในคดีได้ และเป็นกรณีที่ต้องวินิจฉัยในชั้นการพิจารณาเนื้อหาของคดี และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวจึงมิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เพราะเป็นปัญหาที่ศาลจำต้องวินิจฉัยหลังจากที่รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามมิให้ศาลปกครองนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดโดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ นอกจากนั้น บทบัญญัติในมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งใด ๆ ของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล หรือนิติบุคคล หรือหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้น มาตรา ๗๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันได้ว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ที่มีประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ดังนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดิน ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต่อมาศาลอนุญาตให้ถอนฟ้องโจทก์เฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ และอนุญาตให้เรียกกรมที่ดิน ซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าเป็นจำเลยร่วม โดยตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ๓ งาน ๓๒ ตารางวา เมื่อโจทก์ขอทำนิติกรรมยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่บุตร เจ้าพนักงานที่ดินไม่ดำเนินการให้อ้างว่า เป็นโฉนดที่ดินปลอม มีรายการจดทะเบียนไม่ตรงกับโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน จากการตรวจสอบสารบัญการจดทะเบียนนิติกรรมในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินและสารบบการจดทะเบียนและนิติกรรมของสำนักงานที่ดินมีหนังสือสัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนอง โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงลายมือชื่อและประทับตราตำแหน่ง จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นผู้ลงลายมือชื่อในฐานะพยาน เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบมีเจตนาทุจริตเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการสอบสวนการทำนิติกรรม ทั้งที่โจทก์มิได้เดินทางไปยังสำนักงานที่ดินในวันที่มีการจดทะเบียนจำนอง การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการร่วมสมคบกันกระทำผิดต่อกฎหมายกระทำการปลอมลายมือชื่อโจทก์และใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดิน เป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย และเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาว่า สัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ และสั่งให้สำนักงานที่ดินขีดฆ่าทำลายรายการจดทะเบียนจำนองและให้เจ้าพนักงานที่ดินเพิกถอน หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนกลับมาเป็นชื่อโจทก์โดยไม่มีการจำนองที่ดิน พร้อมทั้งให้จำเลยส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ หากโฉนดที่ดินสูญหายหรือถูกทำลายหรือจำเลยไม่สามารถส่งมอบโฉนดที่ดินคืนแก่โจทก์ไม่ว่าด้วยประการใด ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้สมคบกันปลอมลายมือชื่อโจทก์และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ ในวันจำนองโจทก์ไปสำนักงานที่ดินพร้อมทั้งได้ให้ถ้อยคำต่อเจ้าหน้าที่ก่อนที่จะลงลายมือชื่อในสัญญาจำนอง มิได้เป็นการจดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จทั้งไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย สัญญาจำนองจึงชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ดำเนินการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทั้งมิได้สูญหายหรือถูกทำลายจึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ และจำเลยร่วมให้การในทำนองเดียวกับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์หรือไม่เป็นหลัก หากได้ความว่ามีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมก็ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ผูกพันโจทก์และจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด แต่หากไม่มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวย่อมชอบด้วยกฎหมาย โจทก์และจำเลยที่ ๑ ก็ย่อมต้องผูกพันตามนิติกรรมสัญญาจำนองที่ทั้งสองฝ่ายได้แสดงเจตนาจัดทำขึ้น ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากนิติสัมพันธ์ของบุคคลในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทิม ลามอ โจทก์ นางสาวนลิน กิจวรเมธา ที่ ๑ นายอรรณพ ประกายรุ้งทอง ที่ ๒ นางวันทนีย์ หอมหวาน ที่ ๓ นางวาสนา ฉิมสะอาด ที่ ๔ จำเลย กรมที่ดิน จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
