แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตามสัมปทานข้อ7กำหนดให้สัมปทานอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายกฎและข้อบังคับทั้งปวงที่ประกาศใช้บังคับอยู่แล้วในขณะนี้และที่จะได้ประกาศใช้บังคับต่อไปในภายหน้าผู้รับสัมปทานจะอ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใดๆในสัมปทานเป็นข้อยกเว้นมิให้ต้องถูกบังคับตามบทบัญญัติของกฎหมายกฎหรือข้อบังคับนั้นๆหรือจะอ้างเหตุที่ได้รับหรือจะได้รับโทษตามกฎหมายมาเป็นเหตุไม่ต้องถูกบังคับตามสัมปทานนี้หาได้ไม่การที่คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นรัฐผู้มีอำนาจให้รัฐมนตรีมีคำสั่งหยุดการทำไม้ชั่วคราวเพื่อปรับปรุงการจัดโครงการทำไม้การใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้เพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อมทั้งเป็นคำสั่งที่ใช้รวมกันทุกสัมปทานใน14จังหวัดภาคใต้คำสั่งดังกล่าวถือได้ว่าเป็นกฎและข้อบังคับที่ประกาศใช้บังคับภายหลังมีสัมปทานทำไม้ย่อมมีผลผูกพันโจทก์มิให้อ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใดๆมาเป็นข้อยกเว้นมิให้ถูกบังคับตามคำสั่งดังกล่าวตามสัมปทานทำไม้ข้อ7ได้ สัมปทานข้อ34กำหนดว่า”ถ้าผู้รับสัมปทานประสงค์จะขอเลิกสัมปทานก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลาตามข้อ2ให้แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้ให้สัมปทานทราบว่าประสงค์จะเลิกสัมปทานตั้งแต่เมื่อใดและผู้รับสัมปทานจะหยุดทำไม้นับแต่วันที่แจ้งก็ได้แต่ผู้รับสัมปทานยังคงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัมปทานนี้จนถึงวันที่ผู้ให้สัมปทานกำหนดให้เป็นวันเลิกสัมปทานแต่ทั้งนี้ต้องไม่เกิน180วันนับแต่วันที่ผู้ให้สัมปทานได้รับหนังสือแจ้งขอเลิกสัมปทาน การเลิกสัมปทานตามวรรคหนึ่งผู้รับสัมปทานไม่มีสิทธิได้รับเงินประกันที่วางไว้ตามข้อ31คืน” ตามข้อสัมปทานดังกล่าวเป็นเรื่องขอเลิกสัมปทานก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลาที่ระบุไว้ในสัมปทานซึ่งมีกำหนดระยะเวลา30ปีเมื่อโจทก์ได้แจ้งขอเลิกสัมปทานซึ่งเป็นระยะเวลาก่อนครบกำหนดอายุสัมปทานหนังสือบอกเลิกสัมปทานดังกล่าวจึงถือได้ว่าเป็นหนังสือบอกเลิกสัมปทานโดยความสมัครใจของโจทก์เองโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินประกันที่วางไว้คืนทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในสัมปทานข้อ34วรรคสอง
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาล มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการป่าไม้ ตามพระราชบัญญัติ ป่าไม้ พ.ศ. 2484 และเป็นผู้ให้สัมปทานทำไม้แก่โจทก์ในนามรัฐบาล จำเลยที่ 2 เป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติป่าไม้พ.ศ. 2484 จำเลยทั้งสองเป็นผู้บังคับบัญชาของกรมป่าไม้ป่าไม้เขต และป่าไม้จังหวัด จำเลยที่ 1 ให้สัมปทานทำไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สักแก่โจทก์รวม 6 สัมปทาน สัมปทานฉบับที่177/2516 ให้เมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2516 เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลยหมวด รน.1 ในท้องที่ตำบลบางนอนกิ่งอำเภอละอุ่น จังหวัดระนอง มีกำหนดเวลา 30 ปีตั้งแต่วันที่ 14 พฤศจิกายน 2516 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2546สัมปทานฉบับที่ 147/2516 ให้เมื่อวันที่ 14 กันยายน 2516 เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลย หมวด รน.2 ในท้องที่ตำบลราชกรูดอำเภอกะเปอร์ จังหวัดระนอง มีกำหนดเวลา 30 ปี ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2516 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2546 สัมปทานฉบับที่ 178/2516 ให้เมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2516 เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลย หมวด รน.4 ในท้องที่ตำบลบางแก้วกิ่งอำเภอละอุ่น จังหวัดระนอง มีกำหนดเวลา 30 ปีตั้งแต่วันที่ 14 พฤศจิกายน 2516 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2546สัมปทานฉบับที่ 148/2516 ให้เมื่อวันที่ 14 กันยายน 2516 เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลยลำเลียงหมวด รน.5 ในท้องที่ตำบลลำเลียง อำเภอกระบุรี จังหวัดระนอง มีกำหนดเวลา30 ปี ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2516 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2546และสัมปทานฉบับที่ 149/2516 ให้เมื่อวันที่ 14 กันยายน 2516เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลยบางน้ำจืด – ปากจั่น หมวด รน.7ในท้องที่ตำบลบางน้ำจืด อำเภอกระบุรี จังหวัดระยองมีกำหนดเวลา 30 ปี ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2516 ถึงวันที่30 กันยายน 2546 และสัมปทานฉบับที่ 43/2517 ให้เมื่อวันที่12 พฤศจิกายน 2517 เพื่อทำไม้ในป่าโครงการไม้กระยาเลยปากจั่นหมวดรน.6 ในท้องที่ตำบลปากจั่น อำเภอกระบุรี จังหวัดระนองมีกำหนดเวลา 30 ปี ตั้งแต่วันที่ 12 พฤศจิกายน 2517 ถึงวันที่10 พฤศจิกายน 2547 สัมปทานฉบับนี้ต่อมาได้ถูกเพิกถอนเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2524 โจทก์จึงยังคงเหลือสัมปทานเพียง5 สัมปทาน กำหนดเงื่อนไขให้โจทก์ทำไม้ทุกปี ปีละ 1 แปลงเป็นเวลา 30 ปี รวม 30 แปลง โดยเจ้าหน้าที่ป่าไม้จะคัดเลือกไม้และประทับตราประจำต้นไว้เพื่ออนุญาตให้ตัดโค่นได้แล้วจัดทำบัญชีรายละเอียดส่งให้แก่โจทก์ เมื่อโจทก์ชำระค่าธรรมเนียมไม้รายต้นแล้ว จะทำการโค่นล้ม ตัดทอนเป็นท่อนแล้วทยอยยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ป่าไม้จังหวัดเพื่อประทับตราชักลาก เมื่อได้ทำการชักลากถึงสถานที่รวมหมอนและประทับตราภาคหลวงเป็นที่เรียบร้อย กับชำระค่าภาคหลวงครบถ้วนแล้วโจทก์จะได้กรรมสิทธิ์ไม้นั้น ๆ ในฤดูกาลทำไม้ปี 2531 โจทก์ได้รับบัญชีคัดเลือกไม้จากเจ้าหน้าที่ป่าไม้ จำนวน 3 ป่า คือป่าโครงการไม้กระยาเลยหมวด รน.4 รน.5 และ รน.7 โจทก์ได้ชำระค่าธรรมเนียมไม้รายต้นและทยอยโค่นล้มตัดทอน โจทก์ยื่นคำขอให้เจ้าหน้าที่ป่าไม้ไปประทับตราชักลากโดยทยอยยื่นตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2531จนถึงวันที่ 6 ธันวาคม 2531 เป็นไม้ที่จะต้องออกไปประทับตราอนุญาตให้โจทก์รวม 9,000 ท่อน ซึ่งตามทางปฏิบัติที่เคยปฏิบัติทุก ๆ ปีเจ้าหน้าที่ป่าไม้จะออกไปทยอยประทับตราชักลากไม้ให้แต่ในปี 2531 เจ้าหน้าที่ป่าไม้ไม่ได้ออกไปดำเนินการให้เช่นที่เคยปฏิบัติ ต่อมาวันที่ 7 ธันวาคม 2531 โจทก์ได้รับแจ้งจากป่าไม้เขตสุราษฎร์ธานีว่า ให้โจทก์หยุดการทำไม้ในป่าสัมปทานทั้งหมดไว้เป็นการชั่วคราวตามคำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์จำเลยที่ 2 ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ 1 ผู้ให้สัมปทานจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลง วันที่ 13 ธันวาคม 2531 และวันที่ 19 ธันวาคม 2531ผู้ว่าราชการจังหวัดระนองและเจ้าหน้าที่ป้องกันรักษาป่าตามลำดับได้แจ้งให้โจทก์หยุดทำไม้กับให้เพิกถอนเครื่องมือในการทำไม้ทั้งหมดออกจากป่า เป็นเหตุให้เจ้าหน้าที่ป่าไม้ไม่สามารถออกไปประทับตราอนุญาตให้ชักลากไม้ได้ โจทก์ไม่สามารถนำไม้ไปถึงจุดรวมหมอนเพื่อให้ประทับตราภาคหลวง เพื่อโจทก์จะได้กรรมสิทธิ์ในไม้นั้นตามข้อตกลงในเงื่อนไขสัมปทาน ครั้นวันที่ 13 ธันวาคม2531 ได้มีประกาศนายกรัฐมนตรีสั่งให้โจทก์หยุดทำไม้ในป่าสัมปทานทุกแห่งเป็นการต่อเนื่องกับคำสั่งของจำเลยที่ 2 เป็นการฝ่าฝืนสัญญาสัมปทานที่ยังคงให้สิทธิโจทก์ทำไม้ได้ต่อไปอีกเป็นเวลา14 ปี ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากได้ชำระค่าธรรมเนียมไม้รายต้นตามบัญชีคัดเลือกไม้ไปแล้วรวม 3 สัมปทาน เป็นเงิน445,380 บาท ชำระเงินประกันสัญญาสัมปทานจำนวน 5 สัมปทานรวมเป็นเงิน 380,000 บาท เสียค่าใช้จ่ายในการทำไม้ก่อนวันถูกสั่งให้หยุดทำไม้ทั้งหมดเป็นเงิน 31,479,741 บาทไม้ตกค้างในสัมปทานคิดเป็นเงินค่าเสียหาย 6,053,675.50 บาทโจทก์ทำสัญญาขายไม้ให้แก่ผู้ซื้อรวม 4 สัญญา เมื่อจำเลยทั้งสองสั่งให้โจทก์หยุดทำไม้ เป็นผลให้โจทก์ทำไม้ไม่ได้ และต้องผิดสัญญาต่อผู้ซื้อไม้ถูกเรียกร้องค่าปรับตามสัญญาซื้อขายที่ 3/2531จำนวน 27,000,000 บาท สัญญาซื้อขายที่ 4/2531 จำนวน18,000,000 บาท สัญญาซื้อขายที่ 6/2531 จำนวน 36,000,000 บาทและสัญญาซื้อขายที่ 7/2531 จำนวน 105,000,000 บาท ในการหยุดทำไม้โดยไม่มีกำหนดโจทก์ต้องจ่ายเงินชดเชยตามกฎหมายให้แก่พนักงานและคนงานที่โจทก์เลิกจ้างไปจำนวน 559,650 บาทหากโจทก์ทำไม้ครบสัมปทานจะได้กำไรจากการทำไม้ทั้ง 5 สัมปทานเป็นเงิน 485,116,538.20 บาท รวมค่าเสียหายที่จำเลยทั้งสองต้องรับผิดต่อโจทก์จำนวน 710,034,984.70 บาทโจทก์ทวงถามให้ชำระแล้ว จำเลยทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงินจำนวน 710,034,984.70 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า ป่าไม้เป็นของรัฐบาลและเป็นทรัพยากรของชาติ การให้สัมปทานป่าไม้เป็นอำนาจของรัฐที่จะอนุญาตให้บุคคลใด ๆ เข้าไปทำไม้ได้ โดยคณะรัฐมนตรีจะต้องมีมติอนุญาตเสียก่อน ความผูกพันระหว่างรัฐกับผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าไปทำไม้จึงมิใช่ลักษณะของความผูกพันเช่นการทำสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้รัฐจะมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดการทำประโยชน์รัฐก็ยังมีหน้าที่และความรับผิดชอบในการควบคุมและอำนวยการเพื่อให้ป่าไม้มีอยู่อย่างเพียงพอแก่ความสมดุลของสภาพแวดล้อมประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวมจึงได้มีข้อกำหนดไว้เป็นพิเศษในสัญญาสัมปทานข้อ 7 ว่าสัมปทานนี้อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย กฎและข้อบังคับทั้งปวงที่ประกาศใช้บังคับอยู่แล้วในขณะนี้ และที่จะได้ประกาศใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ผู้รับสัมปทานจะอ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใด ๆในสัมปทานนี้เป็นข้อยกเว้นมิให้ต้องถูกบังคับตามบทบัญญัติของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับนั้น ๆ หรือจะอ้างเหตุที่ได้รับหรือจะได้รับโทษตามกฎหมายมาเป็นเหตุไม่ต้องถูกบังคับตามสัมปทานนี้หาได้ไม่นอกจากนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2521 มาตรา 65 บัญญัติให้รัฐมีหน้าที่บำรุงรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมและขจัดสิ่งเป็นพิษที่ทำลายสุขภาพและอนามัยของประชาชนกับมาตรา 53 บัญญัติว่าบทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการกำหนดนโยบายและไม่ก่อให้เกิดสิทธิในการฟ้องร้องรัฐซึ่งอำนาจในการกำหนดนโยบายในการปกครองประเทศก็คืออำนาจบริหารโดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าว ดังนั้น การที่นายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 1/2531 เรื่องกำหนดมาตรการเพื่อรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมบริเวณภาคใต้ของประเทศ สั่ง ณ วันที่13 ธันวาคม 2531 จึงเป็นการใช้อำนาจบริการและมีอำนาจกระทำได้โดยชอบตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 216 เรื่อง การปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมหมวด 5 ข้อ 13 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 เรื่องระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 21 ทั้งนี้ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2531 ได้เกิดอุทกภัยร้ายแรงในบริเวณภาคใต้ของประเทศ เป็นเหตุให้เกิดการสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินของราษฎรเป็นจำนวนมาก โดยมีสาเหตุที่สำคัญส่วนหนึ่งเกิดจากการที่พื้นที่ป่าถูกทำลายจนเป็นเหตุให้เกิดสภาวะการขาดความสมดุลตามธรรมชาติถือได้ว่าเป็นเหตุฉุกเฉินอันเนื่องจากสภาวะสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติเสื่อมโทรมจนถึงขั้นเป็นอันตรายต่อชีวิต ร่างกายและทรัพย์สินของประชาชนอย่างร้ายแรงคณะรัฐมนตรีจึงมีมติเมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน 2531 ว่า รัฐมนตรีมีนโยบายที่จะให้ระงับการทำป่าไม้ในเขตสัมปทานที่มีอยู่ในขณะนี้เพื่อรักษาทรัพยากรป่าไม้ของชาติ จึงให้จำเลยที่ 1 รับไปพิจารณาระงับการทำไม้ของบริษัทผู้ได้รับสัมปทานทำไม้ไว้ก่อนเป็นการชั่วคราว กับให้พิจารณาด้วยว่าจะมีแนวทางอย่างไรที่จะยกเลิกสัมปทานการทำไม้ในขณะนี้ได้ทั้งหมด จำเลยทั้งสองจึงมีคำสั่งให้กรมป่าไม้แจ้งให้ผู้รับสัมปทานทำไม้ทุกรายในท้องที่14 จังหวัดภาคใต้ รวมทั้งโจทก์หยุดการทำไม้ในป่าโครงการทั้งหมดไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าจะมีการเปลี่ยนแปลง ต่อมาวันที่ 13 ธันวาคม 2531 นายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 1/2531 เรื่องกำหนดมาตรการเพื่อรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมบริเวณภาคใต้ของประเทศ อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 แห่งประกาศกระทรวงส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติพ.ศ. 2518 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2521 สั่งให้ผู้รับสัมปทานทำไม้หวงห้ามทุกชนิด (เว้นสัมปทานทำไม้ป่าชายเลน)ในท้องที่จังหวัดตามที่ระบุไว้ในคำสั่งหยุดการทำไม้ในพื้นที่ดังกล่าวตั้งแต่วันออกคำสั่งเป็นต้นไป อันเป็นการใช้อำนาจบริหารของหัวหน้าฝ่ายบริหาร ซึ่งคำสั่งของจำเลยที่ 1เป็นการสั่งตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และเพื่อให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีในการกำหนดนโยบายบริหารและปกครองประเทศและคำสั่งนกยกรัฐมนตรี ที่ 1/2531 เป็นคำสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็นไปตามนโยบายป่าไม้แห่งชาติ กับเป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 65 และ 53ไม่เป็นละเมิดหรือผิดสัญญาอันจะก่อให้โจทก์มีสิทธิในการฟ้องร้องรัฐหรือจำเลยทั้งสอง นอกจากนี้คำสั่งของจำเลยที่ 2ดังกล่าวเป็นการสั่งในฐานะที่จำเลยที่ 2 เป็นผู้บริการราชการของจำเลยที่ 1 ตามกฎหมาย และระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมิได้กระทำในฐานะส่วนตัว จำเลยที่ 2 จึงไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัวหลังจากโจทก์ได้ทราบคำสั่งของจำเลยที่ 1 ให้หยุดการทำไม้ไว้เป็นการชั่วคราวแล้ว โจทก์ได้แจ้งบอกเลิกสัมปทานทำไม้ทั้ง5 สัมปทาน กับจำเลยที่ 1 โดยอ้างว่าการชำระหนี้ทั้งหมดหรือแต่บางส่วนกลายเป็นพ้นวิสัยเพราะเหตุอย่างใดอย่างหนึ่งอันจะโทษลูกหนี้ได้ แต่จำเลยทั้งสองเห็นว่าคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ให้ผู้รับสัมปทานทำไม้หยุดการทำไม้เป็นการชั่วคราว เพื่อตรวจสอบการปฏิบัติงานของผู้รับสัมปทานตามเงื่อนไขสัมปทานสำรวจสภาพป่าและทรัพยากรป่าไม้และอื่น ๆ รวมทั้งการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม จำเลยที่ 1 ยังไม่ได้มีคำสั่งให้สัมปทานทำไม้ทุกชนิดสิ้นสุดลงโดยสิ้นเชิง จึงไม่อาจถือว่าในขณะที่โจทก์บอกเลิกสัมปทานทำไม้ การชำระหนี้ทั้งหมดหรือบางส่วนกลายเป็นพ้นวิสัยเพราะเหตุอย่างใดอย่างหนึ่งอันจะโทษผู้ให้สัมปทาน โจทก์จึงไม่มีอำนาจบอกเลิกสัมปทานกับจำเลยที่ 1 ได้ การบอกเลิกสัมปทานของโจทก์จึงเป็นการบอกเลิกโดยความสมัครใจของโจทก์เองตามสิทธิที่กำหนดไว้ในสัมปทานข้อ 34 แต่ผู้รับสัมปทานมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัมปทานจนถึงวันที่ผู้ให้สัมปทานกำหนดให้เป็นวันเลิกสัมปทาน โจทก์จึงเรียกค่าเสียหายใด ๆ จากจำเลยทั้งสองไม่ได้ครั้นวันที่ 14 มกราคม 2532 ได้มีการประกาศใช้พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 พ.ศ. 2532โดยอาศัยอำนาจตามความใน มาตรา 157 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไปโดยพระราชกำหนดดังกล่าวกำหนดให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการให้สัมปทานที่มีพื้นที่สัมปทานทับพื้นที่ที่มีความจำเป็นต้องใช้ในการสร้างเขื่อนชลประทานหรือเขื่อนพลังน้ำ หรือเพื่อการป้องกันภัยพิบัติสาธารณะหรือความมั่นคงของชาติหรือเพื่อรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นสิ้นสุด โดยคำสั่งของรัฐมนตรีดังกล่าวให้มีผลบังคับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ออกคำสั่งอีกทั้งในพระราชกำหนดนั้นได้กำหนดให้ผู้รับสัมปทานที่ได้รับคำสั่งให้สัมปทานสิ้นสุดลงมีสิทธิได้รับเงินชดเชยความเสียหายตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในพระราชกำหนดดังกล่าว ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 1 โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้มีคำสั่งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ 32/2532 เรื่องการให้สัมปทานสิ้นสุดลงโดยสั่ง ณ วันที่ 17 มกราคม 2532 โจทก์ได้รับทราบคำสั่งเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2532 โจทก์จึงมีสิทธิได้รับเงินชดเชยความเสียหายโดยต้องยื่นคำขอเรียกร้องเงินชดเชยความเสียหายต่ออธิบดีกรมป่าไม้ภายในกำหนด 90 วัน นับแต่วันที่ผู้รับสัมปทานได้รับหนังสือของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่แจ้งคำสั่งของรัฐมนตรีหรือแจ้งการสิ้นสุดของสัมปทานแล้วแต่กรณี แต่ปรากฏว่าโจทก์ไม่ได้ยื่นคำขอเรียกร้องชดเชยความเสียหายดังกล่าวโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินชดเชยความเสียหาย ทั้งโจทก์ไม่ได้รับความเสียหายตามฟ้องเพราะเงินค่าธรรมเนียมไม้รายต้นจำนวน 445,380 บาท นั้น หมายถึงเงินค่าตอบแทนที่โจทก์ผู้รับสัมปทานทำไม้จะต้องชำระให้แก่จำเลยที่ 1 ผู้ให้สัมปทานตามที่กำหนดในสัมปทานตามชนิดของไม้และอัตราที่กำหนดไว้เพื่อตอบแทนประโยชน์ที่ผู้รับสัมปทานได้รับจากผู้ให้สัมปทานและเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายที่ผู้ให้สัมปทานต้องเสียไปเพราะการปฏิบัติตามสัมปทาน ดังนั้น เมื่อโจทก์ได้ตัดฟันไม้ที่ชำระค่าธรรมเนียมไม้รายต้นไปแล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องเงินดังกล่าวคืนส่วนเงินประกันสัมปทานจำนวน 5 สัมปทานเป็นเงิน 380,000 บาทนั้น เมื่อโจทก์บอกเลิกสัมปทานโดยความสมัครใจเองโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินประกันสัมปทานคืนตามที่กำหนดไว้ในสัมปทานข้อ 34 วรรค 2สำหรับเงินค่าใช้จ่ายในการทำไม้จำนวน 31,479,741 บาท นั้นสูงเกินส่วน เพราะโจทก์เสียค่าใช้จ่ายไปเพียงเล็กน้อย และถือว่าเป็นเงินลงทุนที่ผู้รับสัมปทานได้ใช้จ่ายไปเพื่อการทำกิจการที่ได้รับสัมปทานตามมาตรา 68 สัตต (1)(ก) แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้พ.ศ. 2484 ซึ่งโจทก์จะต้องยื่นคำขอเรียกร้องตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 68 อัฏฐ แต่โจทก์ไม่ได้ยื่นคำขอเรียกร้องดังกล่าวโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินชดเชยส่วนนี้อีกทั้งข้ออ้างของโจทก์ที่ว่ามีไม้ตกค้างในสัมปทานเป็นความเสียหายทั้งสิ้น6,053,675.50 บาท นั้น ไม่เป็นความจริง และโจทก์มิได้ยื่นคำขอพิสูจน์ไม้ว่าเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายในส่วนนี้ นอกจากนี้โจทก์ไม่ได้ทำสัญญาขายไม้ให้แก่บุคคลอื่นตามที่ฟ้องโจทก์จึงไม่เสียหาย อย่างไรก็ดีเงินที่จะได้รับจากความเสียหายลักษณะนี้เป็นเงินชดเชยความเสียหายตามมาตรา 68 สัตต(2) โจทก์จะต้องยื่นคำขอเรียกร้องตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 68 อัฏฐ แต่โจทก์ไม่ได้ยื่นคำขอเรียกร้องโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินชดเชยความเสียหายเกี่ยวกับเงินชดเชยการเลิกจ้างพนักงานและคนงาน จำนวน559,650 บาท สูงเกินส่วน และเงินดังกล่าวเป็นเงินชดเชยความเสียหายตามมาตรา 68 สัตต(1)(ค) ซึ่งโจทก์จะต้องยื่นคำขอเรียกร้องตามหลักเกณฑ์ แต่โจทก์ไม่ได้ยื่นคำขอเรียกร้องโจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินชดเชยความเสียหาย ส่วนเงินค่าเสียหายจากการขาดผลกำไรจำนวน 485,113,538.20 บาท นั้นไม่เป็นความจริงและเงินจำนวนนี้ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484มาตรา 68 สัตต(3) กำหนดห้ามมิให้มีการจ่ายเงินชดเชยเพื่อผลกำไรหรือผลประโยชน์ใด ๆ ที่ผู้รับสัมปทานคาดว่าจะได้รับจากการทำกิจการที่ได้รับสัมปทาน โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องสำหรับกรณีที่โจทก์คาดว่าโจทก์จะทำไม้ได้ต่อไปอีก 14 ปี นั้นก็เป็นเพียงเรื่องที่โจทก์คาดหมายเอาเอง และเป็นเหตุการณ์ในอนาคตไม่แน่นอน เพราะปัจจุบันไม้ในป่าสัมปทานได้ถูกตัดฟันไปเป็นจำนวนมาก ป่าไม้เสื่อมโทรมจนอยู่ในภาวะที่ไม่มีไม้ที่จะทำตามสัมปทานได้ ทั้งไม่แน่นอนว่าโจทก์จะขายไม้ได้กำไรลูกบาศก์เมตรละ 526.92 บาท ต่อปี โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องเงินกำไรดังกล่าวจำเลยทั้งสองไม่ได้ผิดสัญญาหรือละเมิดจึงไม่ต้องชำระดอกเบี้ยแก่โจทก์นับตั้งแต่เกิดเหตุอุทกภัยในเดือนพฤศจิกายน 2531 แล้ว คณะรัฐมนตรีมีนโยบายที่จะออกกฎหมายให้สัมปทานการทำไม้ทุกประเภทสิ้นสุดลง ซึ่งโจทก์และประชาชนต่างก็ทราบข่าวนี้ดี โจทก์จึงฉวยโอกาสชิงบอกเลิกสัมปทานเสียก่อนที่กฎหมายดังกล่าวจะออกมาบังคับใช้ การบอกเลิกสัมปทานของโจทก์จึงเป็นเพียงอุบายเพื่อหลีกเลี่ยงการรับผลจากกฎหมายที่จะออกมาใช้บังคับ และเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตโจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ในเดือนพฤศจิกายน2516 โจทก์และจำเลยที่ 1 ทำสัญญาสัมปทานทำไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สักในท้องที่จังหวัดระนองรวม 6 ฉบับ ต่อมาจำเลยที่ 1เพิกถอนสัมปทานทำไม้กับโจทก์ 1 ฉบับ ตามสัมปทานทำไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สักเอกสารหมาย ป.จ.2 ถึง ป.จ.6 ภายหลังเกิดเหตุอุทกภัยร้ายแรงที่จังหวัดสุราษฎร์ธานี และจังหวัดนครศรีธรรมราช เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2531 แล้วจำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้การทำไม้ตามสัญญาสัมปทานทำไม้พื้นที่14 จังหวัดภาคใต้หยุดลงชั่วคราว ตามเอกสารหมาย ล.3โจทก์ได้รับทราบคำสั่งจากกรมป่าไม้สำนักงานเขตป่าไม้จังหวัดสุราษฎร์ธานี ป่าไม้จังหวัดระนองและผู้ว่าราชการจังหวัดระนองแล้ว ตามเอกสารหมาย ป.จ.7 ถึงป.จ.14 โจทก์มีหนังสือขอยกเลิกสัมปทานป่าไม้และเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสองตามเอกสารหมาย ป.จ. 16 ปัญหาตามฎีกาโจทก์ปัญหาแรกมีว่าคำสั่งจำเลยที่ 1 ที่ให้โจทก์หยุดทำไม้ชั่วคราวเป็นการผิดสัมปทานทำไม้หรือไม่ และทำให้การชำระหนี้เป็นการพ้นวิสัยหรือไม่ปัญหานี้โจทก์ฎีกาโต้แย้งว่าสัมปทานทำไม้ทั้ง 5 ฉบับเป็นสัญญาต่างตอบแทนซึ่งกันและกัน ข้อความในสัญญาข้อ 7 ไม่ได้กำหนดว่าสัญญาสัมปทานทำไม้จะต้องอยู่ภายใต้แนวนโยบายแห่งรัฐหรือนโยบายป่าไม้แห่งชาติ หรือประกาศหรือมติคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด เมื่อรัฐมีนโยบายแห่งรัฐอย่างใดรัฐต้องคำนึงถึงสิทธิประโยชน์ของคู่สัญญากับรัฐด้วย มิใช่กำหนดนโยบายตามอำเภอใจ การสั่งให้โจทก์หยุดทำไม้ชั่วคราวมิใช่เป็นการพักการทำไม้ตามข้อสัญญาสัมปทานทำไม้ในหมวด 6 ข้อ 32 แห่งสัญญาสัมปทาน เพราะการพักการทำไม้ต้องเกิดจากการที่โจทก์มิได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขตามสัญญาสัมปทานการสั่งหยุดทำไม้ชั่วคราวกับการพักการทำไม้เป็นคนละเรื่องกันการสั่งหยุดทำไม้ชั่วคราวเป็นการสั่งโดยปราศจากอำนาจตามสัญญาสัมปทานการสั่งดังกล่าวเป็นการทำให้การชำระหนี้ตกเป็นการพ้นวิสัยเพราะเป็นการขัดขวางโจทก์มิให้ได้รับการชำระหนี้แม้จะทั้งหมดหรือบางส่วนก็ถือว่าเป็นการกระทำของจำเลยทั้งสองและโทษจำเลยทั้งสองได้โจทก์จึงมีสิทธิบอกเลิกสัญญาสัมปทานและเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสองนั้น เห็นว่า ตามสัมปทานข้อ 7 กำหนดให้สัมปทานอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย กฎและข้อบังคับทั้งปวงที่ประกาศใช้บังคับอยู่แล้วในขณะนี้ และที่จะได้ประกาศใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ผู้รับสัมปทานจะอ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใด ๆในสัมปทานเป็นข้อยกเว้นมิให้ต้องถูกบังคับตามบทบัญญัติของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับนั้น ๆ หรือจะอ้างเหตุที่ได้รับหรือจะได้รับโทษตามกฎหมายมาเป็นเหตุไม่ต้องถูกบังคับตามสัมปทานนี้หาได้ไม่การที่คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นรัฐผู้มีอำนาจให้รัฐมนตรีมีคำสั่งหยุดการทำไม้ชั่วคราวเพื่อปรับปรุงการจัดโครงการทำไม้ การใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้เพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม ทั้งเป็นคำสั่งที่ใช้รวมกันทุกสัมปทานใน14 จังหวัดภาคใต้คำสั่งดังกล่าวถือได้ว่าเป็นกฎและข้อบังคับที่ประกาศใช้บังคับภายหลังมีสัมปทานทำไม้ ย่อมมีผลผูกพันโจทก์มิให้อ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใด ๆ มาเป็นข้อยกเว้นมิให้ถูกบังคับตามคำสั่งดังกล่าวตามสัมปทานทำไม้ข้อ 7การที่โจทก์บรรยายคำฟ้องกล่าวอ้างเหตุตามคำสั่งว่า จำเลยที่ 2ผิดสัญญาสัมปทานทำไม้จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนข้อสัญญาสัมปทานทำไม้ข้อ 7 ทั้งคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งหยุดทำไม้ชั่วคราวไม่ใช่คำสั่งที่ทำให้การชำระหนี้ของจำเลยที่ 1 ตามสัญญาสัมปทานทำไม้ตกเป็นการพ้นวิสัยดังโจทก์กล่าวอ้าง คำสั่งดังกล่าวมิใช่คำสั่งถาวรที่จะมีผลเป็นการขัดขวางโจทก์มิให้รับการชำระหนี้ทั้งหมดหรือแต่บางส่วนดังโจทก์ยกขึ้นฎีกาแต่อย่างใด โจทก์มีความผูกพันตามข้อสัญญาข้อ 7 ซึ่งจะต้องรับปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว คดีไม่จำต้องวินิจฉัยข้อโต้แย้งตามฎีกาโจทก์ในเหตุผลอื่น ๆ ต่อไป
ในปัญหาว่า การบอกเลิกสัญญาตามหนังสือท้ายฟ้องหมายเลข19 เป็นการบอกเลิกสัมปทานทำไม้ข้อ 34 หรือไม่ เห็นว่า สัมปทานเอกสารหมาย ป.จ.2 ถึง ป.จ.6 ข้อ 34 กำหนดว่า “ถ้าผู้รับสัมปทานประสงค์จะขอเลิกสัมปทานก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลาตามข้อ 2ให้แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้ให้สัมปทานทราบว่าประสงค์จะเลิกสัมปทานตั้งแต่เมื่อใด และผู้รับสัมปทานจะหยุดทำไม้นับแต่วันที่แจ้งก็ได้แต่ผู้รับสัมปทานยังคงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัมปทานนี้ จนถึงวันที่ผู้ให้สัมปทานกำหนดให้เป็นวันเลิกสัมปทาน แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกิน 180 วัน นับแต่วันที่ผู้ให้สัมปทานได้รับหนังสือแจ้งขอเลิกสัมปทาน
การเลิกสัมปทานตามวรรคหนึ่ง ผู้รับสัมปทานไม่มีสิทธิได้รับเงินประกันที่วางไว้ตามข้อ 31 คืน”
ตามข้อสัมปทานดังกล่าวเป็นเรื่องขอเลิกสัมปทานก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลาที่ระบุไว้ในสัมปทานซึ่งมีกำหนดระยะเวลา30 ปี เมื่อโจทก์ได้แจ้งขอเลิกสัมปทานตามเอกสารหมาย ป.จ.16ซึ่งเป็นระยะเวลาก่อนครบกำหนดอายุสัมปทาน หนังสือบอกเลิกสัมปทานเอกสารหมาย ป.จ.16 จึงถือได้ว่าเป็นหนังสือบอกเลิกสัมปทานโดยความสมัครใจของโจทก์เอง โจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับเงินประกันที่วางไว้คืน ทั้งนี้ตามที่ระบุไว้ในสัมปทานข้อ 34 วรรคสอง
สำหรับฎีกาโจทก์ตามปัญหาข้ออื่น ๆ นั้น เห็นว่า เมื่อคดีฟังได้ว่า คำสั่งของจำเลยที่ 1 ผูกพันโจทก์ตามสัญญาข้อ 7โจทก์ไม่มีสิทธิจะอ้างเอาข้อกำหนดหรือเงื่อนไขใด ๆ มาเป็นข้อยกเว้นที่จะไม่ยอมปฏิบัติตาม จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาโจทก์ในปัญหาอื่น ๆต่อไป เพราะไม่เป็นประโยชน์แก่คดี
พิพากษายืน
