แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ให้ยุบสภาพองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด บ.อ้างว่าจำเลยทั้งสามออกคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด บ.ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยคำแนะนำ ของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ ดังนี้ ย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมได้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 271 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่ง ไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการ กระทรวงมหาดไทยกระทำการแทน ดังนั้น เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ออกคำสั่งมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยให้มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาตการอนุมัติการปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จำเลยที่ 2 จึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ (ประชุมใหญ่ ครั้งที่ 1/2542)
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โจทก์ที่ 1 ในฐานะประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ครั้งที่ 1 วันที่ 27 มีนาคม 2541แต่ก่อนถึงวันประชุมดังกล่าวในวันที่ 25 มีนาคม 2541 จำเลยที่ 1 โดยคำแนะนำอันมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 3 ได้ออกคำสั่งที่ 147/2541 ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ในวันที่ 3 พฤษภาคม 2541 โดยจำเลยที่ 2ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยลงนามในคำสั่งโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 80 ซึ่งไม่ได้ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ 147/2541ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 และห้ามมิให้จำเลยที่ 3ำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าว กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ด
ผู้ร้องทั้งเจ็ดยื่นคำร้องขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมและขอเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสามศาลชั้นต้นอนุญาต
จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ดังกล่าวชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นการละเมิด ขอให้ยกฟ้อง กับให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 ต่อไป โดยให้จำเลยที่ 1 กำหนดวันรับสมัครและวันเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษา
ศาลชั้นต้นเห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายและวินิจฉัยว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องแต่คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะลงนามโดยบุคคลที่ไม่มีอำนาจโจทก์และโจทก์ร่วมยังคงดำรงสมาชิกภาพการเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ต่อไป จึงไม่เสียหายกรณีไม่เป็นละเมิด พิพากษาว่า คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่องยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนเสีย ห้ามมิให้จำเลยที่ 3 ดำเนินการเลือกตั้งตามคำสั่งดังกล่าวคำขออื่นให้ยก จำเลยทั้งสามอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิ
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ปัญหาเรื่องอำนาจฟ้อง เห็นว่าคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541 ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ใหม่ เป็นคำสั่งทางปกครองตามความหมายของคำว่า “คำสั่งทางปกครอง” ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดอ้างว่าจำเลยทั้งสามออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 ลงวันที่ 25 มีนาคม 2541ที่ให้ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวมหาดไทยขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 80 วรรคหนึ่งที่บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ดังนี้คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55โจทก์ทั้งยี่สิบเอ็ดจึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลยุติธรรมและโจทก์ร่วมทั้งเจ็ดชอบที่จะร้องสอดขอเข้าเป็นโจทก์ร่วมได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 57(2) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมาตรา 271
ส่วนปัญหาตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามประการต่อมาที่ว่า จำเลยที่ 2 มีอำนาจปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้หรือไม่นั้น พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540มาตรา 80 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่ศาลฎีกาคณะคดีปกครองโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้กำหนดไว้ชัดแจ้งว่าเป็นอำนาจโดยเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและมิได้กำหนดห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยกระทำการแทนแต่อย่างใด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 20 และ 38แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 610/2540 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2540 มอบหมายอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ให้จำเลยที่ 2 ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนได้ เมื่อตามคำสั่งดังกล่าวข้างต้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบอำนาจให้จำเลยที่ 2 มีอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการดำเนินการอื่นเกี่ยวกับงานของกรมการปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเช่นนี้จำเลยที่ 2 จึงมีอำนาจใช้ดุลพินิจปฏิบัติราชการภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ คำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 147/2541 เรื่อง ยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่25 มีนาคม 2541 จึงชอบแล้ว
พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์
