แหล่งที่มา : สำนักวิชาการ
ย่อสั้น
มาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ กำหนดให้คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือน ฯ กำหนดให้คำชี้ขาดของอธิบดีกรมสรรพากรหรือสมุหเทศาภิบาลให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร ดังนั้น คำชี้ขาดดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องทำเป็นหนังสือและต้องทำให้ถูกต้องตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 คือต้องจัดให้มีเหตุผลและเหตุผลต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ ซึ่งตามใบแจ้งคำชี้ขาดระบุเพียงว่า จำเลยที่ 2 มีคำวินิจฉัยชี้ขาดให้โจทก์ชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินยืนตามที่จำเลยที่ 1 ประเมิน ไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 มีเหตุผลอย่างไรที่วินิจฉัยยืนตามการประเมินของจำเลยที่ 1 คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่ปรากฏเหตุผลตามที่กฎหมายกำหนด และไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่ต้องแสดงเหตุผลตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 วรรคสาม (2) ที่ว่าเหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีกจึงขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 37 แม้มาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ บัญญัติเพียงว่าคำชี้ขาดให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร โดยมิได้บังคับว่าต้องให้เหตุผล แต่ตามมาตรา 3 วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ ได้วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า วิธีปฏิบัติราชการปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้ว และมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรม หรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ คำชี้ขาดตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ เป็นวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองอย่างหนึ่ง และเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องทำเป็นหนังสือและต้องให้เหตุผลไว้ด้วยตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 แต่มาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตราฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดใน พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ขั้นต่ำอยู่แล้ว คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 3 วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ เมื่อคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ไม่มีเหตุผลตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 37 คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่ชอบ
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนการประเมินของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ให้จำเลยทั้งสองคืนเงินจำนวน 1,945,513.77 บาท ให้แก่โจทก์ภายใน 3 เดือน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันพ้นกำหนด 3 เดือน เป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2548 โจทก์ยื่นแบบแจ้งรายการเพื่อเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ภ.ร.ด. 2) สำหรับห้างสรรพสินค้าของโจทก์ซึ่งเป็นคดีพิพาทนี้ จำเลยที่ 1 ทำการประเมินค่ารายปีและค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินสำหรับพื้นที่ส่วนที่โจทก์ใช้ประกอบกิจการเองโดยถือค่ารายปีของปีที่ล่วงมาแล้วเป็นเกณฑ์ในการประเมิน ตามมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และส่วนพื้นที่ให้เช่านั้นจำเลยที่ 1 ได้ประเมินค่ารายปีตามสัญญาเช่าที่โจทก์แจ้งไว้ในแบบแจ้งรายการเพื่อเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ภ.ร.ด. 2) โจทก์ยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินนั้นใหม่ จำเลยที่ 2 มีคำชี้ขาดให้ยืนตามการประเมินของจำเลยที่ 1 การประเมินและคำชี้ขาดดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว การที่โจทก์นำพื้นที่บางส่วนของห้างสรรพสินค้าของโจทก์ให้บุคคลอื่นใช้ประโยชน์เป็นการชั่วคราวย่อมถือว่าเป็นการมอบพื้นที่ให้บุคคลอื่นใช้ประโยชน์ อันเป็นการเช่าตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 537 แล้ว โจทก์เป็นผู้ยื่นแบบแจ้งรายการเพื่อเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ภ.ร.ด. 2) ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 โดยแสดงรายละเอียดการใช้ประโยชน์ต่าง ๆ ของอาคารห้างสรรพสินค้ารวมทั้งพื้นที่ที่ให้เช่า และได้แสดงเหตุผลในการคัดค้านการประเมินและการร้องขอให้พิจารณาการประเมินนั้นใหม่อย่างละเอียด แสดงว่าโจทก์ได้ทราบรายละเอียดข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อกฎหมายที่สนับสนุนการใช้ดุลพินิจเกี่ยวกับการประเมินของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ดีอยู่แล้ว จึงเป็นเหตุผลที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีกตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 การประเมินของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินนั้นใหม่ของจำเลยที่ 2 จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ศาลภาษีอากรกลางพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา
ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรวินิจฉัยว่า “มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ในประการแรกว่า คำชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาของประเมินใหม่ของจำเลยที่ 2 ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ เห็นว่า ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 นั้น คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 กำหนดให้คำชี้ขาดของอธิบดีของกรมสรรพากรหรือสมุหเทศาภิบาลนั้นให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร ดังนั้น คำชี้ขาดดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องทำเป็นหนังสือ และต้องทำให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 คือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิงข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ แต่ตามใบแจ้งคำชี้ขาดฉบับพิพาทระบุเพียงว่า จำเลยที่ 2 มีคำวินิจฉัยชี้ขาดให้โจทก์ชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินโดยยืนตามที่จำเลยที่ 1 ประเมินเท่านั้น ไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 มีเหตุผลอย่างไรที่วินิจฉัยยืนตามการประเมินของจำเลยที่ 1 ดังนั้นคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่ปรากฏเหตุผลตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ข้อยกเว้นที่ไม่ต้องแสดงเหตุผลตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 วรรคสาม (2) ที่ว่าเหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ดังกล่าวจึงขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 37 โดยชัดแจ้ง ย่อมเป็นการไม่ชอบ แม้มาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 บัญญัติเพียงว่าคำชี้ขาดให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร โดยมิได้บังคับว่าต้องให้เหตุผลไว้ก็ตาม แต่ตามมาตรา 3 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ได้วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้ว และมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรม หรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งการทำคำชี้ขาดตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 ก็เป็นวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองอย่างหนึ่ง และเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องทำเป็นหนังสือและต้องให้เหตุผลไว้ด้วย ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 แต่คำชี้ขาดตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 เพียงแต่ให้ทำเป็นลายลักษณ์อักษร โดยมิได้ระบุว่าต้องให้เหตุผล จึงเห็นได้ว่า บทบัญญัติตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ขั้นต่ำอยู่แล้ว คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 3 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 จำเลยที่ 2 จึงจะต้องใช้หลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แทน เมื่อคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ไม่มีเหตุผลตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว คำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 จึงไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 อุทธรณ์ข้อนี้ของโจทก์ฟังขึ้น และกรณีต้องให้จำเลยที่ 2 ทำคำวินิจฉัยให้ถูกต้องเสียก่อน เมื่อมีคำวินิจฉัยโดยชอบแล้ว หากโจทก์ไม่เห็นด้วยจึงมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลต่อไป ในชั้นนี้ยังไม่ต้องวินิจฉัยประเด็นตามอุทธรณ์ข้ออื่นของโจทก์”
พิพากษากลับ ให้เพิกถอนใบแจ้งคำชี้ขาดเล่มที่ 1 เลขที่ 30 ลงวันที่ 8 สิงหาคม 2548 ให้จำเลยที่ 1 คืนเงินค่าภาษีตามฟ้องจำนวน 1,945,513.77 บาท แก่โจทก์ภายใน 3 เดือน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด หากไม่คืนภายในกำหนดให้ใช้ดอกเบี้ยจากต้นเงินดังกล่าวนับแต่ครบกำหนด 3 เดือน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด
