แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
เดิมกิจการส่วนการศึกษาสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ต่อมาได้มีพระราชบัญญัติโอนกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดและโรงเรียนประถมศึกษาของกรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการไปเป็นของสำนักงานคณะกรรมการ การประถมศึกษาแห่งชาติกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2523 และให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่1 ตุลาคม 2523 เป็นต้นไป ส่วนการศึกษาหรือกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลจึงโอนไปสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติโจทก์ตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา ดังนี้ การที่จำเลยทั้งหกทำละเมิดต่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษย่อมเป็นผู้เสียหายและมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งหกได้ แต่เมื่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษไม่ฟ้องคดี และสิทธิเรียกร้องอันเกิดจากมูลละเมิดเป็นทรัพย์สินย่อมโอนไปเป็นของโจทก์ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2523 แล้วตามพระราชบัญญัติโอนกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และโรงเรียนประถมศึกษาของกรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ ไปเป็นของสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ กระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2523 มาตรา 5 และมาตรา 6 ซึ่งให้โอนบรรดาอำนาจหน้าที่ เจ้าหน้าที่กิจการ ทรัพย์สิน หนี้ และเงินงบประมาณส่วนที่เป็นเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาไปเป็นของโจทก์ ส่วนสัญญาซื้อขายที่ทำเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2523 ถือว่าเป็นงบประมาณที่โอนไปเป็นของโจทก์แล้ว และแม้ว่าเลขาธิการของโจทก์เคยทำความเห็นไม่ฟ้องคดีนี้แล้วก็ตาม แต่เมื่อจำเลยทั้งหกต้องรับผิดจึงไม่เป็นการตัดสิทธิโจทก์ที่จะฟ้องคดี โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง โจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 ถึงที่ 5 ได้ร่วมกันบันทึกเสนอจำเลยที่ 6 และจำเลยที่ 6 เป็นผู้อนุมัติในการจัดซื้อนั้น หมายถึงจำเลยทั้งหกร่วมกันกระทำละเมิด โดยแบ่งหน้าที่กันทำ ดังนั้น แม้ปรากฏว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 5 ไม่ได้ทำบันทึกร่วมกันเพียงแต่จำเลยที่ 1 ทำบันทึกโดยลำพังคนเดียว แล้วเสนอจำเลยที่ 2 ถึงที่ 5 ตามลำดับชั้นตามระเบียบงานสารบรรณ ก็ถือว่าคำฟ้องโจทก์ได้แสดงโดยแจ้งชัดแล้วตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 172 วรรคสองฟ้องโจทก์จึงไม่เคลือบคลุม หนังสือพิพาทเป็นหนังสือประกอบหลักสูตรเท่านั้นไม่เป็นหนังสือที่บังคับใช้และทางราชการแจกให้แก่นักเรียนฟรีดังนั้น จึงไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องจัดซื้อเพราะไม่ใช่หนังสือในหลักสูตรโดยตรง การล่าช้าไปก็ไม่อาจเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหายได้ หากงบประมาณถูกส่งคืนคลังก็สามารถขอใหม่ได้ นอกจากนี้ร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดไม่มีฐานะเป็นหน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจและไม่ปรากฏว่ากระทรวงมหาดไทยได้อนุมัติให้จัดซื้อได้เป็นกรณีพิเศษการจัดซื้อของจำเลยทั้งหกจึงผิดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2522 ข้อ 16 และเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากต้องซื้อหนังสือในราคาที่แพงไปกว่าปกติ อันเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์แล้ว โจทก์ทราบเหตุละเมิดและผู้ที่จะต้องใช้สินไหมทดแทนเมื่อกระทรวงการคลังแจ้งให้ทราบเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2533ดังนั้นเมื่อนับถึงวันที่โจทก์ฟ้องคดีนี้คือวันที่ 19 กันยายน 2533 และวันที่ 8 ตุลาคม 2533 ไม่เกิน 1 ปี การที่โจทก์ลงนามเห็นด้วยกับคณะกรรมการสอบสวนระดับจังหวัดว่าไม่มีผู้ต้องรับผิดในทางแพ่งนั้นถือว่า โจทก์ยังไม่ทราบผู้ทำละเมิดและผู้ที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน อายุความยังไม่เริ่มนับ
ย่อยาว
คดีสองสำนวนนี้ ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษาร่วมกัน
โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องว่า จำเลยที่ 1 รับราชการเป็นครูตรีสังกัดส่วนการศึกษา องค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ ทำหน้าที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายพัสดุ จำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้าหมวดการเงินส่วนการศึกษา องค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ จำเลยที่ 3รับราชการเป็นหัวหน้าส่วนการศึกษา องค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษจำเลยที่ 4 รับราชการเป็นปลัดจังหวัดศรีสะเกษ และจำเลยที่ 5รับราชการเป็นรองผู้ว่าราชการจังหวัดศรีสะเกษได้ร่วมกันทำบันทึกขออนุมัติจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การสอนตามหลักสูตรใหม่ของชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 โดยวิธีกรณีพิเศษ จากร้านสหกรณ์กลาโหมจำกัด เสนอต่อจำเลยที่ 6 ซึ่งรับราชการเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดศรีสะเกษ ในวันเดียวกันจำเลยที่ 6 ได้อนุมัติจัดซื้อและทำสัญญาซื้อขายหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 กับร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ทั้งที่ไม่ใช่เรื่องเร่งด่วนและหากล่าช้าจะเสียหายแก่ทางราชการ อันเป็นการจัดซื้อที่ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2522 และจัดซื้อในราคาที่สูงกว่าความเป็นจริงทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเป็นเงิน 1,299,205.90 บาท และ548,798.93 บาท โจทก์ทราบการทำละเมิดของจำเลยทั้งหกเมื่อวันที่10 กันยายน 2533 ขอให้บังคับจำเลยทั้งหกร่วมกันใช้ค่าเสียหายจำนวน 1,299,205.90 บาท และ 548,498.93 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งสองสำนวนให้การว่า เงินจำนวนตามฟ้องเป็นเงินของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย หรือขององค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ ไม่ใช่เงินของโจทก์ โจทก์ไม่ใช่นิติบุคคลและไม่ได้รับความยินยอมหรือรับมอบอำนาจจากคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติโจทก์ไม่มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการการประถมศึกษาพ.ศ. 2523 ที่จะดำเนินคดีนี้ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ 1 ที่ 2ที่ 3 ที่ 4 และที่ 5 ขออนุมัติจัดซื้อโดยวิธีกรณีพิเศษตามที่ปลัดกระทรวงมหาดไทยและเลขาธิการคณะรัฐมนตรีมีหนังสือแนะนำมาทั้งราคาที่จัดซื้อก็ไม่แพง และยังเป็นกรณีที่ต้องจัดซื้อโดยเร่งด่วนเพราะใกล้จะสิ้นปีงบประมาณ จำเลยทั้งหกไม่ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงอันจะเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ฟ้องคดีเกินกว่า 1 ปี จึงขาดอายุความ
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินจำนวน1,847,704.83 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีของต้นเงิน 1,299,205.90 บาท นับแต่วันที่ 19 กันยายน 2533และของต้นเงิน 548,498.93 บาท นับแต่วันที่ 8 ตุลาคม 2533จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งหกทั้งสองสำนวนอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืน
จำเลยทั้งหกทั้งสองสำนวนฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังยุติได้ตามที่โจทก์และจำเลยทั้งหกนำสืบรับกันว่า เดิมกิจการส่วนการศึกษาสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ต่อมาได้มีพระราชบัญญัติโอนกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และโรงเรียนประถมศึกษาของกรมสามัญศึกษากระทรวงศึกษาธิการ ไปเป็นของสำนักงานของคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ กระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2523 และให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2523 เป็นต้นไป ส่วนการศึกษาหรือกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลจึงโอนไปสังกัดโจทก์ ตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา จำเลยที่ 1 รับราชการเป็นครูตรี ทำหน้าที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายพัสดุจำเลยที่ 2 รับราชการเป็นหัวหน้าหมวดการเงิน จำเลยที่ 3รับราชการเป็นหัวหน้าส่วนการศึกษาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษจำเลยที่ 4 รับราชการเป็นปลัดจังหวัดศรีสะเกษ จำเลยที่ 5รับราชการเป็นรองผู้ว่าราชการจังหวัดศรีสะเกษ และจำเลยที่ 6รับราชการเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดศรีสะเกษ เมื่อวันที่ 20 กันยายน 2523 และวันที่ 13 ตุลาคม 2523 จำเลยที่ 6 ได้มีคำสั่งอนุมัติให้จัดซื้อและได้ทำสัญญาซื้อขายหนังสือแบบทดสอบประเมินผลฉบับบูรณาการ ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 รวมจำนวน 90,088 เล่ม ราคาเล่มละ 30 บาท โดยวิธีกรณีพิเศษ จากร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดตามที่จำเลยที่ 1 ทำบันทึกขออนุมัติจัดซื้อเสนอผ่านจำเลยที่ 2 ที่ 3 ที่ 4 และที่ 5 ตามลำดับขั้น หลังจากนั้นมีการส่งมอบหนังสือและชำระเงินให้ผู้ขายเรียบร้อยแล้ว ต่อมามีการร้องเรียนจากจังหวัดอื่นซึ่งมีการจัดซื้อหนังสือทำนองเดียวกันนี้ไปยังสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) ซึ่งคณะกรรมการ ป.ป.ป. ทำการสอบสวนแล้วเห็นว่ามีมูลจึงได้ชี้มูลความผิดไปยังโจทก์ และโจทก์ขอให้จังหวัดศรีสะเกษตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อพิจารณาหาตัวผู้รับผิดในทางแพ่ง คณะกรรมการทำการสอบสวนแล้วมีความเห็นว่าไม่มีผู้ต้องรับผิดในทางแพ่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดศรีสะเกษและโจทก์เห็นชอบด้วยจึงได้เสนอไปยังกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังแต่กระทรวงการคลังแจ้งว่าจำเลยทั้งหกต้องรับผิดในทางแพ่งจึงได้ดำเนินคดีเป็นคดีนี้
ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามที่จำเลยทั้งหกฎีกาประการแรกว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องหรือไม่ จำเลยทั้งหกอ้างเหตุว่า เงินที่ใช้จัดซื้อหนังสือพิพาทเป็นงบประมาณของกรมการปกครองหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ โจทก์ไม่ใช่ผู้เสียหายและเลขาธิการของโจทก์ไม่ติดใจเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งหกแล้ว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องเห็นว่า หากเงินงบประมาณที่จัดซื้อหนังสือเป็นขององค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษหรือกรมการปกครอง เมื่อจำเลยทั้งหกทำละเมิดต่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ องค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษย่อมเป็นผู้เสียหายและมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งหกได้แต่เมื่อองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษไม่ฟ้องคดีและสิทธิเรียกร้องอันเกิดจากมูลละเมิดเป็นทรัพย์สินย่อมโอนไปเป็นของโจทก์ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2523 แล้ว ตามพระราชบัญญัติโอนกิจการบริหารโรงเรียนประชาบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดและโรงเรียนประถมศึกษาของกรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการไปเป็นของสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2523 มาตรา 5 และมาตรา 6 ซึ่งให้โอนบรรดาอำนาจหน้าที่ เจ้าหน้าที่ กิจการ ทรัพย์สิน หนี้และเงินงบประมาณส่วนที่เป็นเงินอุดหนุนงบประถมศึกษาไปเป็นของโจทก์ส่วนสัญญาซื้อขายที่ทำเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2523 ถือว่าเป็นงบประมาณที่โอนไปเป็นของโจทก์แล้ว ส่วนข้อที่ว่าเลขาธิการของโจทก์ทำความเห็นไม่ฟ้องคดีนี้แล้ว จึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่าเลขาธิการโจทก์เพียงแต่แสดงความเห็นว่าจะไม่ฟ้องจำเลยทั้งหกเท่านั้น เมื่อมีผู้มาชี้แนะว่าจำเลยทั้งหกต้องรับผิด จึงไม่เป็นการฟ้องตัดสิทธิโจทก์ที่จะฟ้องคดีได้ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง
ประการต่อมาคำฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่ จำเลยทั้งหกอ้างเหตุว่า โจทก์ฟ้องกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ 1 ถึงที่ 5ทำบันทึกร่วมกันแล้วเสนอจำเลยที่ 6 เป็นผู้อนุมัติ ปรากฏว่าจำเลยที่ 1 ถึงที่ 5 ไม่ได้ทำบันทึกร่วมกัน เพียงแต่จำเลยที่ 1ทำบันทึกโดยลำพังตนเองคนเดียวแล้วเสนอจำเลยที่ 2 ถึงที่ 5ตามลำดับชั้นตามระเบียบงานสารบรรณ คำฟ้องตอนนี้เป็นคำฟ้องเคลือบคลุม เห็นว่า โจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 ถึงที่ 5ได้ร่วมกันบันทึกเสนอจำเลยที่ 6 และจำเลยที่ 6 เป็นผู้อนุมัติในการจัดซื้อนั้น หมายถึงร่วมกันกระทำละเมิด แต่แบ่งหน้าที่กันทำเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ คำฟ้องตอนนี้ได้แสดงโดยแจ้งชัดแล้วตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา 172 วรรคสอง ฟ้องโจทก์จึงไม่เคลือบคลุม
ประการต่อมาจำเลยทั้งหกทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ จำเลยทั้งหกอ้างเหตุว่า กรมการปกครองเพิ่งส่งงบประมาณในการจัดซื้อหนังสือแบบเรียนมาให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษเมื่อเดือนกันยายน 2523 เป็นระยะปลายปีงบประมาณไม่อาจจัดซื้อโดยวิธีประกวดราคาได้ทัน มิฉะนั้นต้องส่งเงินงบประมาณคืนทั้งโรงเรียนประชาบาลได้เปิดเรียนแล้วจึงมีความจำเป็นโดยเร่งด่วนทั้งได้ความจากหนังสือของกระทรวงมหาดไทยและสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรีร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด เป็นหน่วยราชการและสามารถซื้อหนังสือได้โดยไม่ต้องสืบราคาหรือประกวดราคา เป็นการซื้อโดยวิธีกรณีพิเศษตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2522 มาตรา 16การกระทำของจำเลยทั้งหกจึงไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ โจทก์มีนายวัฒนผล อนุพันธุ์ รับราชการที่สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดศรีสะเกษเบิกความว่า หนังสือพิพาททั้งห้าเล่ม เป็นหนังสือประกอบหลักสูตรเท่านั้น ไม่ได้เป็นหนังสือที่บังคับใช้และทางราชการแจกให้แก่นักเรียนฟรี ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องจัดซื้อเพราะไม่ใช่หนังสือในหลักสูตรโดยตรง การล่าช้าไปก็ไม่อาจเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหายได้ หากงบประมาณถูกส่งคืนคลังก็สามารถขอใหม่ได้ นอกจากนี้นายพยอม เจริญศรี ตำแหน่งรักษาการผู้จัดการร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด เบิกความเป็นพยานโจทก์ว่าร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ไม่มีฐานะเป็นหน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจและไม่ปรากฏว่ากระทรวงมหาดไทยได้อนุมัติให้จัดซื้อได้เป็นกรณีพิเศษการจัดซื้อของจำเลยทั้งหกจึงผิดต่อระเบียบดังกล่าว และเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากต้องซื้อหนังสือในราคาที่แพงไปกว่าปกติ อันเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์แล้ว ที่จำเลยทั้งหกนำสืบว่าหนังสือของกระทรวงมหาดไทยและสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีตามเอกสารหมาย ล.1 ถึง ล.3 อนุญาตให้จัดซื้อหนังสือและร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัด ได้ เห็นว่า หนังสือดังกล่าวเป็นเพียงแนะนำหรือชักชวนให้ซื้อเท่านั้น ไม่ได้บังคับให้ต้องปฏิบัติตามและที่หนังสือดังกล่าวอ้างว่าร้านสหกรณ์กลาโหม จำกัดเป็นหน่วยราชการนั้นเป็นการระบุอ้างด้วยความเข้าใจผิด จำเลยทั้งหกเป็นข้าราชการก็น่าจะทราบดีอยู่แล้วว่าร้านสหกรณ์กลาโหมไม่ได้เป็นหน่วยราชการ
ประการสุดท้าย คดีโจทก์ขาดอายุความหรือไม่ จำเลยทั้งหกอ้างเหตุว่า สัญญาซื้อขายหนังสือทำเมื่อวันที่ 20 กันยายน 2523และโจทก์ลงนามเห็นด้วยกับคณะกรรมการสอบสวนระดับจังหวัดว่าไม่ต้องมีผู้รับผิดในทางแพ่งถือว่าโจทก์ทราบถึงการละเมิดของจำเลยตั้งแต่วันนั้น โจทก์นำคดีมาฟ้องเกินกว่า 1 ปี คดีขาดอายุความโจทก์มีนายนิรันดร์ บรรดาศักดิ์ เบิกความว่า โจทก์ทราบเหตุละเมิดและผู้ที่จะต้องใช้สินไหมทดแทนในคดีนี้เมื่อกระทรวงการคลังแจ้งให้ทราบเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2533 ตามเอกสารหมาย ป.จ.4ดังนั้น เมื่อนับถึงวันที่โจทก์ฟ้องคดีนี้คือวันที่ 19 กันยายน 2533และวันที่ 8 ตุลาคม 2533 ไม่เกิน 1 ปี การที่โจทก์ลงนามว่าไม่มีผู้ต้องรับผิดในทางแพ่งนั้นถือว่า โจทก์ยังไม่ทราบผู้ทำละเมิดและผู้ที่จะต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน อายุความยังไม่เริ่มนับ
พิพากษายืน
