แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวง มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เป็นผู้มีอำนาจทำการแทนให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1 และนโยบายของรัฐ ส่วนจำเลยที่ 2เป็นกรมในสังกัดของจำเลยที่ 1 มีอธิบดีกรมทางหลวงเป็นผู้มีอำนาจทำการแทนในนามของจำเลยที่ 2 จำเลยทั้งสองมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีหรือสร้างทางหลวง ตลอดจนการดูแลรักษาและซ่อมบำรุงทางหลวง การดำเนินการสำรวจเพื่อเวนคืนที่ดินตาม พระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายคลองตัน – หนองงูเห่า และทางแยกเข้าหนองงูเห่า (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2524 ก็เพื่อให้ได้ที่ดินมาสร้างทางหลวง ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองตามนโยบายของรัฐ เมื่อเวนคืนแล้วพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343 สายคลองตัน – ลาดกระบัง พ.ศ. 2532 มาตรา 4 ให้อสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนตกเป็นของจำเลยที่ 2 เงินค่าทดแทนที่จ่ายให้แก่โจทก์เป็นเงินงบประมาณของจำเลยทั้งสองซึ่งได้รับจากรัฐ เหตุที่กฎหมายกำหนดให้อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนก็เพราะจำเลยที่ 2 เป็นนิติบุคคลไม่อาจแสดงเจตนาและกระทำการเองได้ จำเป็นต้องแสดงเจตนาและกระทำโดยอธิบดีกรมทางหลวงซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 2 การกระทำหรือการดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับการเวนคืนที่ดินของโจทก์ จึงถือได้ว่าเป็นการดำเนินการของจำเลยทั้งสองนั่นเอง ส่วนที่ต้องมีคณะกรรมการทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนค่าทดแทนของอสังหาริมทรัพย์ และคณะกรรมการทำหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์ค่าทดแทนนั้น เป็นเพียงกลไกของกฎหมายเพื่อกลั่นกรองงานเสนอต่อเจ้าหน้าที่เวนคืนและรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาหรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พิจารณาสั่งการให้ดำเนินการต่อไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย นอกจากนี้การดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของประชาชนถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครองอย่างหนึ่ง และตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ก็มีบทบัญญัติให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนมีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์แล้วแต่กรณี และฟ้องคดีต่อศาลได้ ดังนี้ หาใช่คดีมีข้อพิพาทในทางแพ่งสามัญทั่ว ๆ ไปที่ต้องคำนึงถึงการโต้แย้งสิทธิไม่ เมื่อจำเลยทั้งสองจ่ายเงินค่าทดแทนการเวนคืนให้แก่โจทก์จำนวนหนึ่ง แต่โจทก์ไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนนั้นและไม่พอใจคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีโดยเห็นว่ายังไม่เป็นธรรม โจทก์ก็มีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลได้แม้พระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่าให้ฟ้องผู้ใดก็ย่อมหมายถึงบุคคลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเวนคืนซึ่งก็คือจำเลยทั้งสองนั่นเอง
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติมัสยิดอิสลาม พ.ศ. 2490เมื่อวันที่ 7 กันยายน 2532 มีการใช้บังคับพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343 สายคลองตัน -ลาดกระบัง พ.ศ. 2532 เวนคืนที่ดินโฉนดเลขที่ 6229 ของโจทก์จำนวน 262 ตารางวาจำเลยที่ 2 จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ตารางวาละ 500 บาท เป็นเงิน 131,000 บาท โจทก์ยื่นอุทธรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมวินิจฉัยให้เพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินอีกตารางวาละ 5,500 บาท รวมเป็นตารางวาละ 6,000 บาท จำนวนเงินค่าทดแทนที่ดินที่กำหนดให้ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมแก่โจทก์ ที่ดินของโจทก์อยู่ในทำเลที่ดีกว่าจึงมีราคาซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดตารางวาละ 50,000 บาท โจทก์มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกตารางวาละ 44,000 บาท เป็นเงิน 11,528,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับแต่วันที่ 6 กันยายน 2532 จนถึงวันฟ้องเป็นเงิน 3,314,300 บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองชำระเงินค่าทดแทน 14,842,300 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 11,528,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เพราะจำเลยทั้งสองไม่มีอำนาจหน้าที่หรือจัดการใด ๆ เกี่ยวกับการเวนคืนที่ดินของโจทก์ ไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนหรือเป็นคณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นของอสังหาริมทรัพย์ที่จะเวนคืนและจำนวนเงินค่าทดแทนหรือเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งสองชำระเงินค่าทดแทนจำนวน 1,048,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 7 เมษายน 2535 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
โจทก์และจำเลยทั้งสองอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยทั้งสองชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกจำนวน 2,620,000 บาท ให้แก่โจทก์ พร้อมดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินค่าทดแทนที่จำเลยทั้งสองต้องชำระเพิ่มขึ้นแต่ไม่เกินอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 7 เมษายน 2535 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น
จำเลยทั้งสองฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้มีอำนาจทำการแทนให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1และนโยบายของรัฐ ส่วนจำเลยที่ 2 เป็นกรมในสังกัดของจำเลยที่ 1 มีอธิบดีกรมทางหลวงเป็นผู้มีอำนาจทำการแทนในนามของจำเลยที่ 2 จำเลยทั้งสองมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีหรือสร้างทางหลวง ตลอดจนการดูแลรักษาและซ่อมบำรุงทางหลวงการดำเนินการสำรวจเพื่อเวนคืนที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายคลองตัน – หนองงูเห่า และทางแยกเข้าหนองงูเห่า (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2524 ก็เพื่อให้ได้ที่ดินมาสร้างทางหลวงซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองตามนโยบายของรัฐ เมื่อเวนคืนแล้วพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหัวหมาก เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 343 สายคลองตัน – ลาดกระบัง พ.ศ. 2532 มาตรา 4 ให้อสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนตกเป็นของจำเลยที่ 2 เงินค่าทดแทนที่จ่ายให้แก่โจทก์ เป็นเงินงบประมาณของจำเลยทั้งสองซึ่งได้รับจากรัฐ เหตุที่กฎหมายกำหนดให้อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนก็เพราะจำเลยที่ 2 เป็นนิติบุคคลไม่อาจแสดงเจตนาและกระทำการเองได้ จำเป็นต้องแสดงเจตนาและกระทำโดยอธิบดีกรมทางหลวงซึ่งเป็นผู้แทนของจำเลยที่ 2 การกระทำหรือการดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับการเวนคืนที่ดินของโจทก์จึงถือได้ว่าเป็นการดำเนินการของจำเลยทั้งสองนั่นเอง ส่วนที่ต้องมีคณะกรรมการทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนค่าทดแทนของอสังหาริมทรัพย์ และคณะกรรมการทำหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์ค่าทดแทนนั้น เป็นเพียงกลไกของกฎหมายเพื่อกลั่นกรองงานเสนอต่อเจ้าหน้าที่เวนคืนและรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาหรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พิจารณาสั่งการให้ดำเนินการต่อไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย นอกจากนี้ การดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของประชาชนถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครองอย่างหนึ่ง ดังจะเห็นได้ว่าตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มีบทบัญญัติให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนมีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาหรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์แล้วแต่กรณี และฟ้องคดีต่อศาลได้ หาใช่คดีมีข้อพิพาทในทางแพ่งสามัญทั่ว ๆ ไปที่ต้องคำนึงถึงการโต้แย้งสิทธิไม่ เมื่อจำเลยทั้งสองจ่ายเงินค่าทดแทนการเวนคืนให้แก่โจทก์จำนวนหนึ่งแต่โจทก์ไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนนั้นและไม่พอใจคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีโดยเห็นว่ายังไม่เป็นธรรม โจทก์ก็มีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลได้ แม้พระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่าให้ฟ้องผู้ใดก็ย่อมหมายถึงบุคคลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเวนคืนซึ่งก็คือจำเลยทั้งสองนั่นเอง โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสอง
ปัญหาข้อสองตามฎีกาของจำเลยทั้งสองมีว่า การกำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ชอบด้วยกฎหมายและเป็นธรรมหรือไม่ เห็นว่าที่ศาลอุทธรณ์กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนตารางวาละ 16,000 บาท ซึ่งเพิ่มขึ้นจากที่ฝ่ายจำเลยกำหนดอีกตารางวาละ 10,000 บาท สูงเกินไป และเห็นว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่ศาลชั้นต้นกำหนดให้แก่โจทก์ได้รับเพิ่มขึ้นอีกตารางวาละ 4,000 บาท เป็นจำนวนที่เหมาะสมและเป็นธรรมกว่า จำเลยทั้งสองจึงต้องชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มแก่โจทก์ตารางวาละ 4,000 บาท จำนวน 262 ตารางวา เป็นเงิน 1,048,000 บาท และเห็นว่าตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 26 วรรคท้ายบัญญัติว่า “ในกรณีที่รัฐมนตรีหรือศาลวินิจฉัยให้ชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนได้รับดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้น ทั้งนี้ นับแต่วันที่ต้องมีการจ่ายเงินหรือวางเงินค่าทดแทนนั้น” ดังนั้น เมื่อศาลได้วินิจฉัยให้จำเลยทั้งสองจ่ายค่าทดแทนเพิ่มขึ้นดังกล่าวแล้ว โจทก์จึงมีสิทธิได้รับดอกเบี้ยตามบทบัญญัติของกฎหมายข้างต้น แม้โจทก์มิได้นำสืบว่าในวันดังกล่าวธนาคารออมสินกำหนดอัตราดอกเบี้ยสูงสุดของเงินฝากประเภทฝากประจำไว้เท่าใดก็ตาม เพราะกฎหมายได้บัญญัติไว้เป็นพิเศษโดยตรงแล้ว ซึ่งจำเลยทั้งสองมีหน้าที่ต้องชำระตามที่กฎหมายบัญญัติโดยไม่ต้องให้โจทก์ทวงถาม แต่โจทก์มีคำขอให้จำเลยทั้งสองชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ดังนั้นศาลย่อมพิพากษาให้จำเลยทั้งสองชำระดอกเบี้ยตามมาตรา 26 วรรคท้าย ได้เสมอ ซึ่งเป็นอัตราที่ไม่คงที่แต่ต้องไม่เกินอัตราตามที่โจทก์ขอ ที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยจึงชอบแล้ว
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยทั้งสองชำระเงินค่าทดแทนเพิ่มแก่โจทก์อีก1,048,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสิน แต่ไม่เกินอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์
