แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตามประกาศของจังหวัด เรื่อง ประมูลเงินอากรรังนกอีแอ่น ระบุว่า ผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอนุญาตให้เป็นผู้ชนะการประมูลจะต้องมาทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นกับโจทก์ที่ 2 เมื่อได้รับแจ้งเป็นหนังสือจากโจทก์ที่ 2 ซึ่งแสดงให้เห็นว่าโจทก์ที่ 1 กับจำเลยมีเจตนาตกลงกันว่าสัญญาอันมุ่งจะทำนั้นจะต้องทำเป็นหนังสือ ก่อนที่ทั้งสองฝ่ายจะทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นเป็นหนังสือ โจทก์ที่ 1 อนุญาตให้จำเลยเข้าดูแลรักษาเกาะรังนกท้องที่จังหวัดตรังในช่วงปลอดสัญญาเพื่อรักษาผลประโยชน์ของจำเลยได้ตามที่จำเลยขอ และจำเลยให้การยอมรับว่าการที่จำเลยได้รับอนุญาตให้เข้าไปดูแลเกาะรังนกอีแอ่นในระหว่างปลอดสัญญาเป็นการเข้าไปเพื่อสำรวจเส้นทางที่ตั้งของเกาะและจุดที่ตั้งของถ้ำที่มีรังนกอีแอ่น มีกรณีเป็นที่สงสัยว่าโจทก์ที่ 1 และโจทก์ที่ 2 มีสัญญาอนุญาตจัดเก็บรังนกต่อกันกับจำเลยแล้วหรือไม่ ตาม ป.พ.พ. มาตรา 366 วรรคสอง ท่านนับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำขึ้นเป็นหนังสือ แต่อย่างไรก็ตาม แม้จำเลยยังไม่มีความรับผิดตามสัญญาหลักคือสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่น เนื่องจากสัญญาดังกล่าวยังไม่เกิดจนกว่าโจทก์ที่ 1 ให้ความเห็นชอบ และจำเลยไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นเป็นหนังสือกับโจทก์ที่ 2 แต่ประกาศของจังหวัด เรื่อง ประมูลอากรรังนกอีแอ่น และเอกสารแนบท้ายมีความชัดเจนเพียงพอ เมื่อโจทก์ที่ 2 ยอมรับว่าจำเลยเป็นผู้ประมูลสูงสุดและแจ้งให้จำเลยทราบแล้วจึงมีผลผูกพันโจทก์ที่ 1 และที่ 2 กับจำเลยโดยจำเลยต้องปฏิบัติตามข้อสัญญาประกวดราคา เมื่อจำเลยไม่ยอมไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่น โจทก์ที่ 1 ผู้มีหน้าที่รักษาการให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.อากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2482 และโจทก์ที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการประมูลเงินอากรรังนกอีแอ่นย่อมเรียกร้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาประกวดราคาย่อมมีอำนาจฟ้อง
ย่อยาว
โจทก์ทั้งสามฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยจำนวน 97,758,333.33 บาท แก่โจทก์ทั้งสาม พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 60,833,333.33 บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสาม
จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลภาษีอากรกลางพิพากษาให้จำเลยชำระเงิน 3,111,111.15 บาท แก่โจทก์ที่ 1 พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันที่ 10 กันยายน 2541 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ที่ 1 และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแก่โจทก์ที่ 1 โดยกำหนดค่าทนายความ 5,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก ให้ยกฟ้องโจทก์ที่ 2 และที่ 3 ค่าฤชาธรรมเนียมระหว่างโจทก์ที่ 2 และที่ 3 กับจำเลยให้เป็นพับ
โจทก์ทั้งสามและจำเลยอุทธรณ์ต่อศาลฎีกา
ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังเป็นยุติโดยโจทก์ทั้งสามและจำเลยมิได้อุทธรณ์โต้แย้งว่า จำเลยเป็นผู้ชนะการประมูลเงินอากรเก็บรังนกอีแอ่นบนเกาะต่าง ๆ ในท้องที่จังหวัดตรังตามประกาศจังหวัดตรังเรื่อง ประมูลเงินอากรเก็บรังนกอีแอ่น ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2538 ที่ให้เก็บรังนกอีแอ่นในพื้นที่ 18 เกาะของจังหวัดตรัง มีระยะเวลาเก็บรังนกอีแอ่น 5 ปี นับแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2538 ถึงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2543 ในระหว่างรอการพิจารณาของโจทก์ที่ 1 ให้ความเห็นชอบและมีคำสั่งอนุญาตให้จำเลยไปทำสัญญากับโจทก์ที่ 2 นั้นจำเลยมีหนังสือลงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2538 ถึงโจทก์ที่ 2 ขอดูแลเกาะรังนกช่วงปลอดสัญญา โจทก์ที่ 1 มีหนังสือลงวันที่ 8 ธันวาคม 2538 ถึงโจทก์ที่ 2 อนุญาตให้จำเลยเข้าดูแลรักษาเกาะรังนกท้องที่จังหวัดตรังเพื่อรักษาผลประโยชน์ของจำเลยได้ตามที่ขอตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2538 เป็นต้นไป ต่อมาโจทก์ที่ 1 มีหนังสือลงวันที่ 11 มกราคม 2539 ถึงโจทก์ที่ 2 ว่า ได้พิจารณาและได้อนุญาตให้จำเลยเป็นผู้มีสิทธิเข้าทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นในเขตท้องที่จังหวัดตรังสำหรับช่วงระยะเวลาตั้งแต่วันที่1 ธันวาคม 2538 ถึงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2543 รวม 5 ปี กับโจทก์ที่ 2 ได้โจทก์ที่ 2 จึงมีหนังสือลงวันที่ 30 มกราคม 2539 แจ้งจำเลยให้ไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นกับโจทก์ที่ 2 ณ สำนักงานสรรพากรจังหวัดตรัง ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2539 และจำเลยได้รับหนังสือดังกล่าวแล้วเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2539 ต่อมาจำเลยมีหนังสือลงวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2539 ถึงโจทก์ที่ 2 แจ้งขอเลื่อนกำหนดการทำสัญญาออกไปเป็นวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2539 โดยให้เหตุผลว่าการลงนามในวันเวลาดังกล่าวจำเลยจะต้องนำเงินประกันในการทำสัญญาถึงร้อยละ 10 ของวงเงินที่ประมูลได้ซึ่งเป็นวงเงินสูงที่ต้องใช้เวลาในการจัดหาและระดมเงินค้ำประกันดังกล่าว ประกอบกับระยะเวลาที่จำเลยได้รับหนังสือเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2539 นั้น มีระยะเวลากระชั้นชิดเกินไป จึงไม่สามารถเตรียมระดมเงินทุนดังกล่าวได้ทัน โจทก์ที่ 2 มีหนังสือลงวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2534 ถึงจำเลยอนุญาตให้ขยายระยะเวลาการทำสัญญาออกไปเป็นวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2539 ตามที่จำเลยร้องขอ ต่อมาจำเลยแจ้งความประสงค์ขอนำสัญญาค้ำประกันของธนาคารไปวางเป็นหลักประกันในการทำสัญญาแทนพันธบัตรรัฐบาลซึ่งขณะนั้นธนาคารแห่งประเทศไทยได้เลิกจำหน่ายไปแล้ว โจทก์ที่ 2 มีหนังสือลงวันที่ 5 เมษายน 2539 ถึงจำเลยว่าเมื่อโจทก์ที่ 1 อนุญาตให้จำเลยเข้าทำสัญญาแล้ว จำเลยจะต้องนำเงินสดหรือพันธบัตรรัฐบาลซึ่งโอนกรรมสิทธิ์ให้โจทก์ที่ 1 มาวางเป็นประกันในการทำสัญญาร้อยละ 10 ของวงเงินที่ประมูลได้ตามข้อ 6 ของสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นที่จำเลยต้องทำกับโจทก์ที่ 2 เมื่อจำเลยไม่สามารถนำพันธบัตรรัฐบาลซึ่งโอนกรรมสิทธิ์ให้โจทก์ที่ 1 มาวางเป็นประกันได้ จำเลยจึงต้องใช้เงินสดเป็นหลักประกันตามเงื่อนไข และให้จำเลยไปทำสัญญาเก็บรังนกอีแอ่นกับโจทก์ที่ 2 ในวันที่ 29 เมษายน 2539 จำเลยได้รับหนังสือดังกล่าวเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2539 ต่อมาโจทก์ที่ 2 มีหนังสือลงวันที่ 29 สิงหาคม 2539 ถึงจำเลยว่าจำเลยไม่ได้ไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นกับโจทก์ที่ 2 ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ และ 29 เมษายน 2539 ณ สำนักงานสรรพากรจังหวัดตรัง โจทก์ที่ 1 พิจารณาแล้วให้ยกเลิกการทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นกับจำเลย ยกเลิกการอนุญาตเข้าดูแลรักษาเกาะรังนกเขตท้องที่จังหวัดตรัง และริบหลักประกันซองของจำเลยซึ่งวางเป็นหลักประกันพร้อมกับการยื่นซองประมูลเงินอากรเก็บรังนกอีแอ่น อีกทั้งอนุญาตให้ผู้ประมูลรายถัดไปเข้าทำสัญญาเก็บรังนกอีแอ่นในเขตท้องที่จังหวัดตรังแทน พร้อมทั้งอนุญาตให้เข้าดูแลรักษาเกาะระหว่างดำเนินการเรื่องทำสัญญา จำเลยได้รับหนังสือดังกล่าวเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2539 เมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2540 คณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บรังนกอีแอ่นจังหวัดตรังผู้มีหน้าที่รับผิดชอบการให้สัมปทานตามพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2540 ได้ออกประกาศเปิดประมูลอากรรังนกอีแอ่นจังหวัดตรัง ห้างหุ้นส่วนจำกัด รังนกสตูล – ตรัง เป็นผู้ชนะการประมูลและได้รับอนุญาตเข้าเก็บรังนกอีแอ่นในพื้นที่เดียวกันด้วยเงินอากร 50,000,000 บาท สำหรับระยะเวลา 5 ปี ตั้งแต่วันที่ 31 ธันวาคม 2540 ถึงวันที่ 30 ธันวาคม 2545 และมีการทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2540 โจทก์ที่ 2 มีหนังสือถึงจำเลยลงวันที่ 5 สิงหาคม 2541 ให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการกระทำของจำเลยเป็นเหตุให้รัฐได้รับความเสียหายเป็นจำนวนเงิน 90,000,000 บาท ให้จำเลยนำเงินจำนวนดังกล่าวไปชำระ ณ สำนักงานสรรพากรอำเภอตรัง ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือฉบับนี้ จำเลยได้รับหนังสือดังกล่าววันที่ 10 สิงหาคม 2541
พิเคราะห์แล้ว เห็นควรวินิจฉัยปัญหาตามอุทธรณ์ของโจทก์ทั้งสามและจำเลยในคราวเดียวกันว่า โจทก์ทั้งสามมีอำนาจฟ้องหรือไม่ การที่จำเลยไม่เข้าทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นพร้อมกับวางเงินประกันและจัดหาผู้ค้ำประกันกับผู้รับเรือนเป็นเพราะความผิดของจำเลยหรือไม่ และโจทก์ทั้งสามมีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยจากจำเลยหรือไม่ เพียงใด โดยโจทก์ทั้งสามอุทธรณ์ว่า โจทก์ที่ 3 เป็นผู้รับผิดชอบในการจัดเก็บเงินอากรรังนกอีแอ่น จึงเป็นผู้สืบสิทธิของโจทก์ที่ 1 และที่ 2 โจทก์ที่ 3 ย่อมมีอำนาจฟ้อง และโจทก์ที่ 1 ได้ส่งมอบพื้นที่ 18 เกาะของจังหวัดตรังให้แก่จำเลยเพื่อให้เข้าไปดูแลรักษาผลประโยชน์ตามสัญญาได้แล้วตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม2538 เป็นต้นไป การลงนามในสัญญาเป็นเพียงขั้นตอนในการปฏิบัติเท่านั้น กรณีดังกล่าวถือได้ว่าโจทก์ที่ 2 และจำเลยได้ตกลงกันใหม่โดยผ่อนผันไม่ต้องทำสัญญาเป็นหนังสือต่อกันเป็นการชั่วคราว เพราะหากโจทก์ที่ 2 และจำเลยยังมิได้ทำสัญญากันแล้ว จำเลยย่อมไม่มีสิทธิเข้าไปดูแลรักษาผลประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าว อีกทั้งการที่จำเลยไม่ไปทำสัญญากับโจทก์ที่ 2 เป็นเพราะความผิดของจำเลย โจทก์ทั้งสามจึงมีสิทธิริบหลักประกันซองหรือเรียกร้องจากผู้ออกหนังสือค้ำประกันซองทันที และอาจพิจารณาเรียกร้องให้ชดใช้ความเสียหายอื่น (ถ้ามี) และจำเลยต้องรับผิดตามสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นในกรณีถ้าผู้รับอนุญาตคนใหม่ประมูลให้เงินอากรต่ำกว่าผู้รับอนุญาตเท่าใด ผู้รับอนุญาตย่อมรับผิดชอบชดใช้เงินอากรจำนวนที่ต่ำหรือที่ขาดไป พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดแก่โจทก์ทั้งสาม
ส่วนจำเลยอุทธรณ์ว่า การฟ้องของโจทก์ที่ 1 และที่ 2 อาศัยสิทธิตามพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2482 ที่ถูกยกเลิกไปแล้วโดยพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่นพ.ศ. 2540 ซึ่งไม่มีมาตราใดให้อำนาจโจทก์ที่ 1 หรือที่ 2 มีอำนาจดำเนินการได้อีกเงินอากรหรือเงินอื่นใดที่เกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2540 โจทก์ที่ 1 และที่ 2 หามีสิทธิเรียกร้องไม่ และเมื่อมีพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2540 ใช้บังคับ บรรดาอำนาจหน้าที่ของโจทก์ที่ 1 ได้เปลี่ยนเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอ่นจังหวัดตรังที่มีอำนาจฟ้อง ซึ่งไม่ปรากฏว่าคณะกรรมการดังกล่าวได้มอบอำนาจให้โจทก์ที่ 1 หรือบุคคลอื่นเป็นตัวแทนในการดำเนินคดีแก่จำเลย และจำเลยมิได้เป็นฝ่ายกระทำผิดเงื่อนไขในการเข้าร่วมประมูลเงินอากรรังนกอีแอ่น แต่เป็นการกระทำของโจทก์ที่ 1 และตัวแทนของโจทก์ที่ 1 ทำผิดเงื่อนไขในการบังคับให้จำเลยต้องปฏิบัติในการเข้าทำสัญญาโดยดำเนินการล่าช้าและออกคำสั่งที่ไม่ถูกต้อง และเมื่อโจทก์ที่ 1 ใช้สิทธิบอกเลิกการอนุญาตให้จำเลยเข้าทำสัญญาดังกล่าวโดยใช้สิทธิริบหลักประกันซองจากจำเลย 500,000 บาท ถือเป็นค่าเสียหายที่เกินสมควร จึงไม่มีเหตุอันสมควรที่โจทก์ที่ 1 จะมาเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยนั้น ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรเห็นว่า แม้ตามประกาศจังหวัดตรัง เรื่อง ประมูลเงินอากรเก็บรังนกอีแอ่นระบุว่า ผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพิจารณาอนุญาตให้เป็นผู้ชนะการประมูลเงินอากรเก็บรังนกอีแอ่นจะต้องมาทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นกับโจทก์ที่ 2 เมื่อได้รับแจ้งเป็นหนังสือจากโจทก์ที่ 2 ซึ่งแสดงให้เห็นว่าโจทก์ที่ 1 กับจำเลยมีเจตนาตกลงกันว่าสัญญาอันมุ่งจะทำนั้นจะต้องทำเป็นหนังสือ ก่อนที่ทั้งสองฝ่ายจะทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นเป็นหนังสือ จำเลยขออนุญาตโจทก์ที่ 2 ขอดูแลเกาะรังนกช่วงปลอดสัญญา โจทก์ที่ 1 อนุญาตให้จำเลยเข้าดูแลรักษาเกาะรังนกท้องที่จังหวัดตรังเพื่อรักษาผลประโยชน์ของจำเลยได้ตามที่จำเลยขอ และจำเลยให้การยอมรับว่าการที่จำเลยได้รับอนุญาตให้เข้าไปดูแลเกาะรังนกอีแอ่นในระหว่างปลอดสัญญาเป็นการเข้าไปเพื่อสำรวจเส้นทางที่ตั้งของเกาะและจุดที่ตั้งของถ้ำที่มีรังนกอีแอ่น มีกรณีเป็นที่สงสัยว่าโจทก์ที่ 1 และโจทก์ที่ 2 มีสัญญาอนุญาตจัดเก็บรังนกต่อกันกับจำเลยแล้วหรือไม่ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 366 วรรคสอง ท่านนับว่ายังมิได้มีสัญญาต่อกันจนกว่าจะได้ทำขึ้นเป็นหนังสือ แต่อย่างไรก็ตาม แม้จำเลยยังไม่มีความรับผิดตามสัญญาหลักคือสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่น เนื่องจากสัญญาดังกล่าวยังไม่เกิดจนกว่าโจทก์ที่ 1 ให้ความเห็นชอบ และจำเลยไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่นเป็นหนังสือกับโจทก์ที่ 2 แต่ประกาศจังหวัดตรัง เรื่อง ประมูลอากรรังนกอีแอ่น ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2538 และเอกสารแนบท้ายมีความชัดเจนเพียงพอ เมื่อโจทก์ที่ 2 ยอมรับว่าจำเลยเป็นผู้ประมูลสูงสุดและแจ้งให้จำเลยทราบแล้วสัญญาประกวดราคาจึงมีผลผูกพันโจทก์ที่ 1 และที่ 2 กับจำเลยโดยจำเลยต้องปฏิบัติตามข้อสัญญาประกวดราคาต่อไป เมื่อจำเลยไม่ยอมไปทำสัญญาอนุญาตเก็บรังนกอีแอ่น โจทก์ที่ 1 ผู้มีหน้าที่รักษาการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2482 และโจทก์ที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการประมูลเงินอากรรังนกอีแอ่นย่อมเรียกร้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาประกวดราคาย่อมมีอำนาจฟ้อง แม้ต่อมาพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2540 มาตรา 3 ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2482 ก็ไม่ทำให้อำนาจฟ้องของโจทก์ที่ 1 และที่ 2 เสียไป อุทธรณ์ของโจทก์ที่ 2 ฟังขึ้น ส่วนอุทธรณ์ของจำเลยในข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชำระเงินจำนวน 24,500,000 บาท แก่โจทก์ที่ 1 นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลภาษีอากรกลาง ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
