แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
บทเฉพาะกาลแห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดฯกำหนดให้สภาจังหวัดเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้นแม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดฯ กำหนดให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นใหม่ก็ตามแต่เป็นกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดแล้วเท่านั้น การที่จำเลยที่ 1เรียกประชุมสภาเพื่อเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและการที่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นประธานสภาจังหวัดมิได้ทำหน้าที่ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุมจึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ในการประชุมครั้งนั้นมิชอบไปด้วย ดังนั้น จำเลยที่ 2จึงยังคงดำรงตำแหน่งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดอยู่ และสามารถเรียกประชุมให้มีการเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามกฎหมายได้ การประชุมในครั้งหลังจึงชอบด้วยกฎหมายและหาเป็นโมฆะไม่
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า กระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งให้จำเลยที่ 1ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดสตูล กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล จำเลยที่ 1 จึงเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ที่ประชุมได้ลงมติเลือกนายอามีน มันยามีน ให้ดำรงตำแหน่งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล และเลือกโจทก์ให้ดำรงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล ต่อมาจำเลยที่ 1 ยกเลิกการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลและมีคำสั่งให้จำเลยที่ 2 ดำเนินการเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลใหม่ ทั้งที่โจทก์ยังดำรงตำแหน่งดังกล่าวจำเลยที่ 2 เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลสมัยวิสามัญ สมัยที่ 3ในการประชุมดังกล่าวจำเลยที่ 2 ทำหน้าที่ประธาน และที่ประชุมมีมติเลือกจำเลยที่ 2 เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล คำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ให้ยกเลิกการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลไม่ชอบด้วยกฎหมายส่วนจำเลยที่ 2 ได้สิ้นสุดวาระการดำรงตำแหน่งดังกล่าวตั้งแต่วันที่ 16 ธันวาคม2540 เมื่อที่ประชุมเลือกนายอามีนให้ดำรงตำแหน่งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล จำเลยที่ 2 จึงออกเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลสมัยวิสามัญมิได้ ดังนั้น การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลที่มีมติเลือกจำเลยที่ 2 ให้ดำรงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษายกเลิกคำสั่งเพิกถอนการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลของจำเลยที่ 1 ฉบับลงวันที่ 4ธันวาคม 2541 ให้ประกาศสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล และหนังสือเชิญสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลทั้งสองฉบับลงวันที่ 8 ธันวาคม2541 โดยจำเลยที่ 2 เป็นโมฆะ ให้การประชุมและมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลที่ลงมติให้จำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 11 ธันวาคม 2541 เป็นโมฆะและให้โจทก์ดำรงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลต่อไป
จำเลยทั้งสองให้การว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 22 ใช้บังคับกับกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นจริง ๆ แล้วเท่านั้น แต่โจทก์และจำเลยที่ 2 เป็นสมาชิกสภาจังหวัดสตูลตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดพ.ศ. 2498 จึงนำบทบัญญัติมาตรา 22 มาใช้บังคับไม่ได้ ทั้งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 82 วรรคสองบัญญัติให้ประธานสภาจังหวัดเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน2540 เป็นต้นไป และวรรคสามบัญญัติให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มิได้บัญญัติให้เลือกประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วย การประชุมในวันที่ 16ธันวาคม 2540 จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 2 ยังเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลโดยชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจที่จะเรียกประชุมและดำเนินการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2541 ได้ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณาคู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน2540 จำเลยที่ 2 เป็นประธานสภาจังหวัดสตูลและนายอามีน มันยามีนเป็นรองประธานสภาจังหวัดสตูลตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.1เมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2540 จำเลยที่ 1 ออกประกาศจังหวัดสตูลและมีหนังสือเรียกประชุมสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 16 ธันวาคม2540 วันดังกล่าวจำเลยที่ 2 และนายอามีนเข้าร่วมประชุมกับโจทก์ และสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลทุกคนเริ่มการประชุมนายสาธิตกลิ่นภักดี ในฐานะเลขานุการเชิญนายอุเส็น หลีขาว สมาชิกผู้อาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานสภาชั่วคราวเพื่อเลือกประธานสภา และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล ซึ่งที่ประชุมได้เลือกนายอามีนเป็นประธานสภาเลือกนายสุไลมาน อาดำ และนายรมย์ศรี กะด๊ะ เป็นรองประธานสภาคนที่ 1 และคนที่ 2 ตามลำดับ จากนั้นนายอามีนทำหน้าที่เป็นประธานในการเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล และที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล วันที่ 15 มกราคม2541 มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลสมัยวิสามัญ สมัยที่ 1ประจำปี 2541 โดยมีนายอามีนทำหน้าที่ประธานสภาวันที่ 4 ธันวาคม 2541จำเลยที่ 1 มีหนังสือยกเลิกการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2540 และมีคำสั่งให้จำเลยที่ 2 เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล เพื่อดำเนินการเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลใหม่ จำเลยที่ 2 จึงออกประกาศสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล และมีหนังสือเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 11 ธันวาคม2541 การประชุมในวันดังกล่าวจำเลยที่ 2 ทำหน้าที่ประธานสภา โจทก์เข้าร่วมประชุมและได้รับการเสนอชื่อเข้ารับเลือกเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลด้วย ที่ประชุมมีมติเลือกจำเลยที่ 2 เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ จึงงดชี้สองสถาน และพิจารณาแล้วพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมเป็นพับ
โจทก์อุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิ
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 16ธันวาคม 2540 และวันที่ 11 ธันวาคม 2541 เป็นการประชุมโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 82ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลบัญญัติว่า “ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้
ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสามให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน”และมาตรา 85 บัญญัติว่า “ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ระเบียบ ข้อบังคับมติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้” ดังนั้น จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นมาใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่าประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 มาตรา 13 จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 85 ทั้งการเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 17 ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น จำเลยที่ 2 ประธานสภาจังหวัดสตูลและนายอามีน มันยามีน รองประธานสภาจังหวัดสตูลจึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540มาตรา 82 ประกอบมาตรา 85 ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสามัญประจำปี2540 แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ในบทเฉพาะกาล ข้อ 150 กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภา รองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม ระเบียบดังกล่าวจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 มาตรา 22 แล้วเท่านั้น มิฉะนั้นจะไม่สอดคล้องกับมาตรา 82และมาตรา 85 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันนี้ ด้วยเหตุดังกล่าวการที่จำเลยที่ 1 ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดสตูลประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับการเลือกประธาน และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และในการประชุมวันที่ 16 ธันวาคม 2540 นั้น จำเลยที่ 2 ประธานสภาจังหวัดสตูลมิได้ทำหน้าที่ประธานดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุม การประชุมจึงขัดต่อกฎหมายยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดเป็นการมิชอบไปด้วย โจทก์จึงมิใช่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล นายอามีน นายสุไลมานและนายรมย์ศรีมิใช่ประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลการที่นายอามีนเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลสมัยวิสามัญและสมัยสามัญอันเป็นการทำหน้าที่ในฐานะประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล จึงเป็นการกระทำโดยปราศจากอำนาจ จำเลยที่ 2 ยังคงดำรงตำแหน่งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูล เมื่อจำเลยที่ 2ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลสมัยวิสามัญ และดำเนินการให้มีการประชุมตามประกาศในวันที่ 11 ธันวาคม 2541 เพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลใหม่ จึงเป็นการทำหน้าที่ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 25 ซึ่งโจทก์ก็ได้เข้าร่วมประชุมและได้รับการเสนอชื่อเข้ารับเลือกเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลด้วย จำเลยที่ 2 ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสตูลจากมติของที่ประชุมโดยชอบแล้ว การประชุมและมติของที่ประชุมเมื่อวันที่ 11ธันวาคม 2541 หาเป็นโมฆะไม่ ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์ชอบแล้วอุทธรณ์ของโจทก์ฟังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน
