แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
ตามกฎกระทรวงฉบับที่2(พ.ศ.2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติ โรงเรียนเอกชนพ.ศ.2525ข้อ6กำหนดว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนหรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้คือถ้าเป็นที่ดินของเอกชนต้องมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาพ.ศ.2528ข้อ5(1)ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกันมีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า2ไร่และมีบทเฉพาะกาลข้อ16ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้เกี่ยวกับสถานที่และอาคารซึ่งกำหนดไว้ในข้อ5(1)ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้แต่ถ้าจะขอจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ดังนั้นขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาแม้โรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องก็ตามแต่ต่อมาที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของและเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไปดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้ตั้งโรงเรียนทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินย่อมขัดต่อกฎกระทรวงฉบับที่2ข้อ6ซึ่งตามพระราชบัญญัติ โรงเรียนเอกชนพ.ศ.2525มาตรา55บัญญัติว่าในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา18ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้นเมื่อจำเลยที่2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมาฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวงฉบับที่2แต่อย่างใดกรณีต้องด้วยมาตรา85(3)แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ.2525ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา18ได้คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นเจ้าของจัดตั้งโรงเรียนเอกชนใช้ชื่อว่าโรงเรียนสุขเนตรจำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาล จำเลยที่ 2 ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนและเป็นผู้มีอำนาจอนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนได้ จำเลยที่ 3 ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน และได้ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้มีคำสั่งให้โรงเรียนสุขเนตรของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว อ้างว่าที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงเรียนไม่เป็นไปตามกฎกระทรวงคือมีเนื้อที่ไม่ถึง 2 ไร่ และหากจะฟังว่าสถานที่ตั้งโรงเรียนของโจทก์มีเนื้อที่ดินไม่ถึง 2 ไร่ ซึ่งไม่อาจจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ แต่โรงเรียนของโจทก์เปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลซึ่งโจทก์มีสิทธิจัดตั้งและเปิดทำการสอนระดับอนุบาลต่อไปได้ แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 กลับใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกลั่นแกล้งโจทก์ เป็นเหตุให้โจทก์ต้องขาดรายได้ ขอให้พิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตโรงเรียนสุขเนตรเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน1,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ กับให้จำเลยทั้งสามลงพิมพ์โฆษณาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐและหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ชี้แจงหรือแก้ข่าวโรงเรียนสุขเนตรของโจทก์ว่ายังมีสิทธิดำเนินกิจการเปิดทำการสอนต่อไปได้โดยให้ลงพิมพ์โฆษณาติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วัน
จำเลยทั้งสามให้การว่า โรงเรียนของโจทก์ที่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งไปแล้วมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชน ประเภทสามัญศึกษา ระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 คือมีจำนวนเนื้อที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งโรงเรียนน้อยกว่า 2 ไร่ จำเลยที่ 2 จึงได้สั่งการให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในกำหนด แต่โจทก์ไม่อาจแก้ไขได้ จำเลยที่ 2 จึงได้มีคำสั่งให้โรงเรียนของโจทก์หยุดทำการสอนชั่วคราว โรงเรียนของโจทก์ไม่ได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528 ข้อ 16 เพราะเนื้อที่ตั้งโรงเรียนลดน้อยลงหลังจากที่ระเบียบดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว จำเลยที่ 2 และที่ 3กระทำไปตามอำนาจหน้าที่และโดยสุจริต มิได้มีเจตนาจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสาม ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาให้ยกฟ้องโจทก์ในสวนที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ตามสำเนาภาพถ่ายเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 7 (ที่ถูกต้องเป็นหมายเลข 6) เกี่ยวกับโรงเรียนสุขเนตร ระดับประถมศึกษา คงให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตร ระดับอนุบาล ให้จำเลยทั้งสามใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน 100,000 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก
โจทก์ อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืน
โจทก์ ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลสุขเนตรเมื่อปี 2506ได้มีการปลูกสร้างอาคารเรียนลงบนที่ดินของนายแข มีสุข บิดาของโจทก์ซึ่งมีเนื้อที่ 6 ไร่ 32 ตารางวา ตามโฉนดที่ดินเลขที่7640 ในปี 2509 โจทก์ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ให้เปิดสอนตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 โดยใช้สถานที่เดิม ต่อมามีการแบ่งแยกที่ดินโฉนดเลขที่ 7640ออกเป็น 5 แปลง โจทก์เป็นเจ้าของเพียงแปลงเดียวเนื้อที่ 3 งาน28 ตารางวา ส่วนอีก 4 แปลงเป็นของบุคคลอื่น และอาคารเรียนของโรงเรียนสุขเนตรทั้งหมดตั้งอยู่บนที่ดินของบุคคลอื่น ที่ดินส่วนของโจทก์เป็นที่ตั้งของสนามโรงเรียน ผู้ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้ง 4 แปลงนั้นไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของอาคารโรงเรียนอีกต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย จำเลยที่ 2 ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชนได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ. 2525 มิฉะนั้นจะมีคำสั่งให้หยุดทำการสอนแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 2 จึงออกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนให้โรงเรียนสุขเนตรหยุดทำการสอนชั่วคราว แต่โจทก์ก็ไม่สามารถแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องได้ จำเลยที่ 3 ในฐานะรองเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาเอกชน จึงได้ออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของโจทก์ที่ให้ตั้งโรงเรียนสุขเนตร แต่การเพิกถอนใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการไม่ชอบเฉพาะส่วนที่ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนสุขเนตรระดับอนุบาล ตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นโดยไม่มีการอุทธรณ์โต้แย้ง
มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โจทก์ฎีกาว่าโรงเรียนของโจทก์เดิมมีเนื้อที่ดินเกิน 2 ไร่ ต่อมาภายหลังที่ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษาระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษาพ.ศ. 2528 ประกาศใช้บังคับ ในระเบียบดังกล่าวมีบทเฉพาะกาลระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่ก่อนวันใช้ระเบียบนี้ แม้ที่ดินของโรงเรียนมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ก็ให้ใช้ต่อไปได้ ดังนั้นแม้ที่ดินของโจทก์ อันเป็นที่ตั้งโรงเรียนสุขเนตรจะมีเนื้อที่น้อยกว่า 2 ไร่ โจทก์ย่อมได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะการดังกล่าวและโรงเรียนของโจทก์ควรจะได้รับการยกเว้นให้ดำเนินกิจการต่อไปได้ เห็นว่า ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 2(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ. 2525 ข้อ 6 กำหนดว่า ที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนต้องเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ขอรับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียน หรือเป็นที่เช่าที่มีลักษณะดังนี้ คือ ถ้าเป็นที่ดินของเอกชนตั้งมีสัญญาเช่าซึ่งมีระยะเวลาเช่าเหลืออยู่นับแต่วันยื่นคำขอไม่น้อยกว่าสิบปีและได้จดทะเบียนการเช่าต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ส่วนระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานของโรงเรียนเอกชนประเภทสามัญศึกษา ระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษา พ.ศ. 2528ข้อ 5(1) ระบุว่าที่ดินของโรงเรียนต้องเป็นผืนเดียวติดต่อกันมีเนื้อที่ไม่น้อยกว่า 3,200 ตารางเมตร หรือ 2 ไร่ และมีบทเฉพาะกาลข้อ 16 ระบุว่าโรงเรียนที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษาอยู่แล้วก่อนวันใช้ระเบียบนี้ เกี่ยวกับสถานที่และอาคาร ซึ่งกำหนดไว้ในข้อ 5(1) ถ้าโรงเรียนใดได้รับอนุญาตให้ใช้อยู่แล้วให้ใช้ต่อไปได้ แต่ถ้าของจัดตั้งใหม่หรือขอเปลี่ยนแปลงจะต้องให้เป็นไปตามาตรฐานที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้ เห็นได้ว่าแม้ขณะที่โจทก์ได้รับใบอนุญาตให้เปิดสอนระดับประถมศึกษา โรงเรียนของโจทก์จะมีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529)ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 และระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังกล่าวก็ตาม แต่ต่อมาปรากฏว่าที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียนถูกแบ่งแยกออกเป็นหลายเจ้าของ มิใช่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ และเจ้าของที่ดินที่อาคารของโรงเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินต่อไป ทั้งไม่ยินยอมให้โจทก์เช่าที่ดินดังกล่าวด้วย ดังนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนมิใช่เจ้าของที่ดินที่ใช้จัดตั้งโรงเรียน ทั้งโจทก์ก็มิได้มีสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดิน ย่อมข้อต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ข้อ 6 ซึ่งตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ. 2525 มาตรา 55 บัญญัติว่า ในกรณีที่สถานที่หรือบริเวณที่ตั้งของโรงเรียนมีสภาพขัดต่อหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 18 ให้ผู้อนุญาตมีอำนาจออกคำสั่งเป็นหนังสือให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการแก้ไขสภาพเช่นว่านั้น เมื่อจำเลยที่ 2ได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการให้ถูกต้องแล้วแต่โจทก์ไม่ปฏิบัติตามจึงได้มีการออกคำสั่งให้หยุดทำการสอนชั่วคราวและเพิกถอนใบอนุญาตในเวลาต่อมา ฉะนั้นไม่ว่าโจทก์จะได้รับประโยชน์จากบทเฉพาะกาลของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการดังที่อ้างหรือไม่ ก็ไม่ทำให้กรณีของโจทก์ถูกต้องตามเงื่อนไขในกฎกระทรวงฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ. 2525 แต่อย่างใด กรณีต้องด้วยมาตรา 95(3) แห่งพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525 ที่บัญญัติให้ผู้อนุญาตมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนตามมาตรา 18 ได้เมื่อปรากฏว่าผู้รับใบอนุญาตฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้และทำให้เกิดผลเสียหายกล่าวคือ เมื่อเจ้าของที่ดินที่อาคารเรียนตั้งอยู่ไม่ยินยอมให้ใช้ที่ดินต่อไป การเปิดการเรียนการสอนในอาคารดังกล่าวย่อมไม่อาจกระทำได้ต่อไป ก่อให้เกิดความเดือนร้อนแก่เด็กนักเรียนและครูผู้สอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในส่วนที่เกี่ยวกับระดับประถมศึกษาจึงชอบด้วยกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
มีปัญหาตามฎีกาของโจทก์ต่อไปว่า ค่าเสียหายของโจทก์ควรเป็นเท่าใด สำหรับค่าเสียหายที่โจทก์อ้างว่าได้รับการถูกเพิกถอนใบอนุญาตระดับประถมศึกษานั้น เมื่อวินิจฉัยแล้วว่าคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตระดับประถมศึกษาชอบด้วยกฎหมาย โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายในส่วนนี้ คงมีประเด็นเพียงว่าโจทก์สมควรได้รับค่าเสียหายในส่วนการเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลมากกว่าจำนวน 100,000 บาท ตามที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดให้หรือไม่ เห็นว่า การสั่งเพิกถอนใบอนุญาตให้จัดตั้งโรงเรียนอนุบาลของโจทก์เป็นการสืบเนื่องและเป็นคำสั่งเดียวกันกับคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนระดับประถมศึกษา ด้วยเหตุที่โรงเรียนของโจทก์มีสถานที่ตั้งไม่เป็นไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2525โดยที่มีอาคารเรียนตั้งอยู่บนที่ดินของผู้อื่น และเจ้าของที่ดินไม่ยินยอมให้โจทก์ใช้ที่ดินนั้นต่อไป โจทก์มิได้นำสืบให้เห็นว่าอาคารเรียนของโรงเรียนอนุบาลของโจทก์ตั้งอยู่แยกต่างหากจากอาคารเรียนระดับประถมศึกษา ดังนั้นจึงถือได้ว่าโจทก์มีส่วนที่ต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นอยู่ด้วย เมื่อพิเคราะห์ตามพฤติการณ์แล้ว การกำหนดค่าเสียหายจำนวน 100,000 บาทนั้นเป็นคุณแก่โจทก์มากอยู่แล้ว ไม่มีเหตุจะแก้ไขเป็นประการอื่นฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้นทุกข้อ”
พิพากษายืน
