แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 38400 และ 38401 โดยทราบมาก่อนว่าที่ดินของโจทก์ดังกล่าวอยู่ในบริเวณที่จะถูกทางราชการเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบทางด่วนขั้นที่ 2 สายบางโคล่-แจ้งวัฒนะ เมื่อปรากฏว่าการตกลงซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์ผู้ถูกเวนคืนและการทางพิเศษแห่งประเทศไทยจำเลยเป็นการตกลงซื้อขายที่ดินกันตามธรรมดาด้วยความสมัครใจทั้งของผู้ขายและผู้ซื้อ โดยมีการทำบันทึกข้อตกลงจะซื้อจะขายที่ดินกันก่อนที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในบริเวณเดียวกันจะมีผลใช้บังคับ และโจทก์ทราบดีมาก่อนว่าที่ดินของโจทก์ตามฟ้องอยู่ในเขตถูกเวนคืน การที่ทางราชการได้ที่ดินของโจทก์มาย่อมเป็นการได้มาโดยตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น เมื่อมิใช่จำเลยได้มาจากการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 5 โจทก์ผู้ถูกเวนคืนจึงไม่มีสิทธิได้รับค่าทดแทนและดอกเบี้ยตามพระราชบัญญัติดังกล่าว
บันทึกของประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยระบุว่า คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์และทำบันทึกเพื่อตั้งข้อสังเกตเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อแจ้งให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยพิจารณาให้ความเป็นธรรม โดยมีข้อเสนอว่าคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เห็นควรที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยจะต้องพิจารณาหาแนวทางให้ความช่วยเหลือแก่โจทก์ โดยจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกจำนวนหนึ่งโดยเร็วต่อไป และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้มีบันทึกสั่งการว่า “ให้ทบทวนจ่ายตามคณะกรรมการอุทธรณ์” แต่ต่อมาจำเลยได้ทำบันทึกเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอีกว่าไม่สามารถที่จะหาทางช่วยเหลือจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มแก่โจทก์ได้เนื่องจากกรณีของโจทก์เป็นกรณีจัดซื้อที่ดินก่อนพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 มีผลใช้บังคับ ซึ่งกฎหมายไม่เปิดช่องให้ดำเนินการได้และจำเลยได้แจ้งให้โจทก์ทราบในเวลาต่อมา ดังนี้ เมื่อไม่ปรากฏว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งในที่สุดในเรื่องนี้ให้จ่ายค่าทดแทนเพิ่มตามเดิม ย่อมรับฟังไม่ได้ว่ามีคำสั่งให้จ่ายเงินแก่โจทก์เพราะบันทึกสั่งการในครั้งแรกเป็นการสั่งให้ทบทวนมิใช่คำสั่งในทางปกครองที่ให้จ่ายเงินทันที
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 38400 และ 38401จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่แปลงละ 95 ตารางวา จำเลยเป็นนิติบุคคลตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 มีอำนาจดำเนินการต่าง ๆ เกี่ยวกับทางพิเศษเมื่อเดือนธันวาคม 2530 มีประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด อำเภอเมืองนนทบุรี พ.ศ.2530 เพื่อสร้างทางพิเศษสายแจ้งวัฒนะ-บางโคล่ และสายพญาไท-ศรีนครินทร์ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2531 โจทก์ทราบว่าที่ดินของโจทก์อยู่ในบริเวณที่ถูกเวนคืนเพื่อให้ได้รับความช่วยเหลือจากจำเลยและให้ได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินตามราคาซื้อขายในท้องตลาด เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2530 โจทก์ได้ไปทำบันทึกข้อตกลงจ่ายค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางพิเศษกับจำเลย และวันที่ 22 พฤศจิกายน 2532 ได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายทรัพย์สินที่ถูกเขตทางพิเศษกับจำเลย ต่อมาวันที่ 7 กันยายน 2533 จึงได้ทำสัญญาซื้อขายที่ดินกับจำเลยเป็นเงิน 512,080 บาทแต่เนื่องจากที่ดินมีราคาสูงขึ้น โจทก์จึงมีหนังสือถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยขอให้เพิ่มเงินค่าทดแทน จำเลยมีหนังสือแจ้งว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้ดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มตามประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เสียก่อน และเมื่อผู้ถูกเวนคืนไม่พอใจจำนวนเงินค่าทดแทนที่เพิ่ม ยังมีสิทธิอุทธรณ์ขอเพิ่มเงินค่าทดแทนต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้อีก ต่อมาโจทก์มีหนังสืออุทธรณ์ขอเพิ่มเงินค่าทดแทนต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยแต่จำเลยมีหนังสือแจ้งว่าไม่สามารถจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มให้โจทก์ได้ ซึ่งความจริงแล้วคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เห็นว่าควรจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มให้โจทก์อีก 871,920 บาท และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยแล้วเห็นชอบให้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มให้โจทก์ตามความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จำเลยทราบคำวินิจฉัยแล้วไม่ทำการจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มแก่โจทก์ ทำให้โจทก์เสียหายขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน 1,426,647.50 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีจากต้นเงิน 871,920 บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเนื่องจากการที่จำเลยได้มาซึ่งที่ดินของโจทก์เป็นกรณีที่ได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 โดยโจทก์ตกลงขายที่ดินให้แก่จำเลยด้วยความสมัครใจ กรณีของโจทก์จึงไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทำให้โจทก์ไม่มีสิทธิยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลตามมาตรา 25 และมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยซื้อที่ดินจากโจทก์ในราคาเป็นธรรมแก่โจทก์แล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าทดแทนที่ดินเพิ่มจากจำเลยและไม่มีสิทธิเรียกดอกเบี้ย ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยชำระเงิน 871,920 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ คำขอนอกจากนี้ให้ยก
จำเลยอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้ยกฟ้อง
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 38400 และ 38401 ตามเอกสารหมาย จ.1, จ.2 เนื้อที่รวม 190 ตารางวา โจทก์ทราบมาก่อนว่าที่ดินของโจทก์ดังกล่าวอยู่ในบริเวณที่จะถูกทางราชการเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบทางด่วนขั้นที่ 2 สายบางโคล่-แจ้งวัฒนะเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2530 โจทก์กับจำเลยได้ทำบันทึกข้อตกลงจ่ายค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางพิเศษไว้โดยจำเลยตกลงจะซื้อที่ดินของโจทก์ที่ 2โฉนดข้างต้น ที่ถูกเขตทางตามราคาที่สำนักงานกลางประเมินราคาทรัพย์สิน กรมที่ดินกำหนด ต่อมามีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 โดยให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2531ซึ่งเป็นบริเวณเดียวกันกับที่ดินของโจทก์ข้างต้น หลังจากนั้นโจทก์จำเลยทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินตามโฉนดข้างต้นในส่วนที่อยู่ในเขตทาง เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2532 ตามราคาที่สำนักงานกลางประเมินราคาทรัพย์สินกรมที่ดิน แจ้งมา และโจทก์จำเลยได้ทำสัญญาซื้อขายที่ดินตามสัญญาจะซื้อจะขายดังกล่าวเมื่อวันที่ 7 กันยายน 2533 ในราคาตารางวาละ 3,700 บาท ตามสัญญาเอกสารหมาย จ.13 ซึ่งโจทก์ได้รับเงินตามสัญญาซื้อขายไปแล้ว แต่ไม่พอใจจำนวนเงินและเห็นว่าได้รับเงินล่าช้าจึงทำหนังสือลงวันที่ 29 ตุลาคม 2533 ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยขอให้พิจารณาเพิ่มค่าทดแทนตามเอกสารหมาย จ.14 และโจทก์ยังทำหนังสือร้องเรียนกับหนังสือขอทราบผลการอุทธรณ์ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอีก ปรากฏตามเอกสารหมาย จ.16 ต่อมาจำเลยมีหนังสือลงวันที่ 22 ธันวาคม 2536 แจ้งโจทก์ว่าไม่อาจเพิ่มค่าทดแทนให้โจทก์ได้ เพราะโจทก์จำเลยได้ทำบันทึกข้อตกลงจ่ายค่าทดแทนกันก่อนพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 มีผลใช้บังคับจึงเป็นการทำนิติกรรมโอนกรรมสิทธิ์กันโดยสมัครใจซึ่งกฎหมายมิได้ให้อำนาจในการเพิ่มค่าทดแทนไว้ แต่โจทก์นำสืบว่าโจทก์ทราบเป็นการภายในว่าคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่าเห็นควรที่จำเลยจะต้องพิจารณาหาแนวทางให้ความช่วยเหลือโจทก์โดยจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกตารางวาละ 6,300 บาท รวมเป็นเงิน 871,920 บาท ซึ่งรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย ปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้สั่งการว่า “ให้ทบทวนจ่ายตามคณะกรรมการอุทธรณ์” ซึ่งจำเลยได้นำสืบถึงเรื่องนี้ว่า คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์พิจารณาทบทวนแล้วเห็นว่าไม่สามารถจ่ายค่าทดแทนเพิ่มให้ได้เพราะเป็นกรณีตกลงจะซื้อขายที่ดินกันก่อนออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 ตามเอกสารหมาย ล.1 เป็นอุทธรณ์ที่ไม่ชอบ
คงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเพียงว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องเรียกค่าทดแทนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 หรือไม่ เห็นว่าการตกลงซื้อขายที่ดินตามฟ้องระหว่างโจทก์จำเลยตามบันทึกข้อตกลงเอกสารหมาย จ.11 สัญญาจะซื้อจะขายเอกสารหมาย จ.5 หรือ ล.18 และสัญญาซื้อขายเอกสารหมาย จ.13 เป็นการตกลงซื้อขายที่ดินกันตามธรรมดาด้วยความสมัครใจทั้งของผู้ขายและผู้ซื้อ โดยมีการทำบันทึกข้อตกลงจะซื้อจะขายที่ดินกันก่อนที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในบริเวณเดียวกันจะมีผลใช้บังคับ คือทำบันทึกข้อตกลงวันที่ 30 ธันวาคม 2530 แต่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 มีผลใช้บังคับในวันที่ 1 มกราคม 2531 โดยโจทก์ทราบดีมาก่อนว่าที่ดินของโจทก์ตามฟ้องอยู่ในเขตถูกเวนคืน ดังนั้น การที่ทางราชการได้ที่ดินของโจทก์มาจึงเป็นการได้มาโดยตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ไม่ใช่ได้มาจากการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 5 โจทก์จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าทดแทนและดอกเบี้ยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 ไม่มีอำนาจฟ้อง
ที่โจทก์ฎีกาว่า การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นชอบตามที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เห็นควรให้จ่ายค่าทดแทนเพิ่มให้แก่โจทก์จำนวน 871,920 บาท โดยอาศัยอำนาจตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 เป็นคำสั่งทางปกครองโจทก์ย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2538 มาตรา 48 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยต้องถูกผูกพันให้ปฏิบัติตาม เมื่อจำเลยเป็นองค์การภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ไม่ยอมจ่ายเงินให้โจทก์ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องบังคับให้จ่ายเงิน 871,920 บาท พร้อมดอกเบี้ยได้นั้น เห็นว่า บันทึกข้อความตามเอกสารหมาย จ.17 เป็นบันทึกของประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในข้อ 2.4 ระบุว่า คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์และทำบันทึกเพื่อตั้งข้อสังเกตเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อแจ้งให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยพิจารณาให้ความเป็นธรรมโดยในข้อ 4.3 มีข้อเสนอว่าคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เห็นควรที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยจะต้องพิจารณาหาแนวทางให้ความช่วยเหลือแก่โจทก์โดยจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกจำนวน 871,920 บาท โดยเร็วต่อไป และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้มีบันทึกสั่งการว่า “ให้ทบทวนจ่ายตามคณะกรรมการอุทธรณ์” เรื่องนี้ได้ความว่าต่อมาจำเลยได้ทำบันทึกเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอีกว่า ไม่สามารถที่จะหาทางช่วยเหลือจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มแก่โจทก์ได้ เนื่องจากกรณีของโจทก์เป็นกรณีจัดซื้อที่ดินก่อนพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอปากเกร็ด พ.ศ. 2530 มีผลใช้บังคับ ซึ่งกฎหมายไม่เปิดช่องให้ดำเนินการได้และจำเลยได้แจ้งให้โจทก์ทราบในเวลาต่อมา ซึ่งตรงกับที่โจทก์นำสืบว่าได้รับหนังสือแจ้งจากจำเลยตามเอกสารหมาย จ. 7 ว่า ไม่สามารถจ่ายเงินค่าทดแทนเพิ่มให้โจทก์ได้ โจทก์มิได้นำสืบให้ปรากฏว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งในที่สุดในเรื่องนี้ให้จ่ายค่าทดแทนเพิ่มตามเดิม จึงรับฟังไม่ได้ว่ามีคำสั่งให้จ่ายเงินดังโจทก์อ้างเพราะบันทึกสั่งการในครั้งแรกเป็นการสั่งให้ทบทวน มิใช่คำสั่งให้จ่ายเงินทันที
พิพากษายืน
