แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เมื่อการก่อสร้างใดฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองรื้อถอนสิ่งก่อสร้างทั้งหมดหรือบางส่วนได้ตามบทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้หมายถึงเฉพาะผู้กระทำผิดเท่านั้นแต่หมายความรวมถึงเจ้าของหรือผู้ครอบครองสิ่งก่อสร้างที่ก่อสร้างฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติดังกล่าวด้วย และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ไม่เสร็จในสามสิบวัน กฎหมายก็ไม่ได้บัญญัติไว้ว่ามีผลเป็นประการใด แสดงว่าไม่มีบทบังคับ จึงไม่ทำให้อำนาจวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ในการที่จะวินิจฉัยอุทธรณ์หมดไปคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยังคงมีอำนาจที่จะวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์อยู่ หากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ล่าช้ามีผลเพียงให้ผู้อุทธรณ์มีอำนาจเสนอคดีต่อศาลได้ทันทีเมื่อพ้นกำหนดเวลาสามสิบวันโดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยตามขั้นตอน หาใช่ไม่มีสภาพบังคับแต่อย่างใดไม่
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน พร้อมสิ่งปลูกสร้างอาคารตึก 3 ชั้น เลขที่ 120/430 โดยรับโอนกรรมสิทธิ์มาจากบริษัทภูมิภวัน จำกัด ผู้ขายเมื่อเดือนเมษายน 2530เจ้าพนักงานท้องถิ่น เขตพญาไท มีคำสั่งให้โจทก์ระงับการก่อสร้างดัดแปลงหรือเคลื่อนย้ายอาคารหรือให้ระงับการรื้อถอนอาคารและสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารของโจทก์ดังกล่าวโดยส่งคำสั่งให้โจทก์ปฏิบัติในสามสิบวันอ้างว่าโจทก์เป็นผู้ก่อสร้างดัดแปลงอาคารตึกเลขที่ 120/430 ครั้นวันที่ 29 มิถุนายน 2530 โจทก์อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ที่มีจำเลยเป็นประธาน จำเลยและพวกมีคำวินิจฉัยฉบับลงวันที่ 20 ตุลาคม 2531 ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์โจทก์มิใช่ผู้กระทำการก่อสร้างหรือต่อเติมอาคารแต่ประการใดอาคารของโจทก์ไม่เป็นภยันตรายต่อสุขภาพ ชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินตามเงื่อนไขของกฎหมาย และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร จึงไม่มีเหตุที่จำเลยจะอ้างอำนาจตามมาตรา 40 วรรค 1 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่โจทก์ ทั้งจำเลยกับพวกรับอุทธรณ์ของโจทก์ไว้พิจารณาเมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2530แต่กลับใช้อำนาจวินิจฉัยอุทธรณ์ในวันที่ 3 ตุลาคม 2531 เกินกว่าระยะเวลาสามสิบวันตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 52 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่เกินกำหนดเวลาสามสิบวัน เป็นการฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 มาตรา 181 วรรค 2 ถือว่าคำวินิจฉัยของจำเลยกับพวกเป็นการกระทำที่ไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยกับพวก
จำเลยให้การว่า อาคารตึก 3 ชั้น ของโจทก์ก่อสร้าง โดยไม่มีที่ว่างด้านหน้าอาคารขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อ 76(3) โจทก์รับโอนกรรมสิทธิ์อาคารตึก 3 ชั้น เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2526 ระหว่างที่พระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ใช้บังคับ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ดังกล่าวจึงผูกพันโจทก์ผู้เป็นเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และการฝ่าฝืนกฎหมายข้างต้นโจทก์ไม่สามารถแก้ไขเพื่อขอรับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงต้องรื้อถอนตามมาตรา 42 การใช้อำนาจวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยกับพวกเกินกำหนดสามสิบวันเป็นเพียงเหตุให้ผู้อุทธรณ์มีสิทธิเสนอคดีต่อศาลได้ทันที คำวินิจฉัยของจำเลยชอบด้วยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงฟังได้เป็นยุติว่า โจทก์จดทะเบียนซื้อที่ดินและอาคารพิพาทเป็นตึกแถว 3 ชั้น เลขที่ 120/430เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2526 หลังจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 ใช้บังคับแล้ว อาคารพิพาทก่อสร้างโดยไม่ได้รับอนุญาตเป็นการก่อสร้างลงบนที่ว่างด้านหน้าอาคารตึกแถว 3 ชั้น ที่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างตามเอกสารหมาย ล.2 ด้านหน้าอาคารพิพาทติดฟุตบาทไม่มีที่ว่าง เจ้าพนักงานท้องถิ่น เขตพญาไท มีคำสั่งลงวันที่20 เมษายน 2530 จำนวน 2 ฉบับ ฉบับแรกให้โจทก์ระงับการก่อสร้างดัดแปลงอาคารดังกล่าวทันที ฉบับที่ 2 ให้โจทก์รื้อถอนอาคารพิพาทส่วนที่ก่อสร้างดัดแปลงอาคารออกทั้งหมด ตามเอกสารหมาย จ.6 และ จ.7โจทก์รับคำสั่งแล้วอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ซึ่งมีจำเลยเป็นประธานกรรมการ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ และแจ้งโจทก์ทราบแล้วตามเอกสารหมาย จ.9และ จ.10 มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ ประการแรกว่าคำฟ้องของโจทก์ตั้งแต่ ข้อ 4.1 ถึง 4.6 ที่อ้างเหตุต่าง ๆ ว่าโจทก์ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย จำเลยไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารพิพาท และจำเลยไม่ได้ให้การโต้เถียงเหตุผลของโจทก์ในส่วนใหญ่ เพียงแต่ให้การตั้งประเด็นขึ้นใหม่ว่าโจทก์เป็นเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารพิพาทต้องผูกพันตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 จึงต้องถือตามหลักกฎหมายว่าจำเลยยอมรับข้อเท็จจริงตามฟ้องข้อ 4.1 ถึง 4.6 นั้น เห็นว่า จำเลยให้การถึงข้อเท็จจริงต่าง ๆ สรุปได้ว่าอาคารพิพาทปลูกสร้างขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 โจทก์เป็นผู้รับโอนกรรมสิทธิ์อาคารพิพาท หลังจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522ใช้บังคับ จึงต้องผูกพันตามกฎหมายดังกล่าว เป็นการแก้ข้อกล่าวหาของโจทก์ทุกข้อชัดแจ้งแล้ว จึงถือไม่ได้ว่าจำเลยยอมรับข้อเท็จจริงตามฟ้องข้อ 4.1 ถึง 4.6 ตามที่โจทก์ฎีกา และที่โจทก์ฎีกาว่าจำเลยมีหน้าที่ตามกฎหมาย คือการพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ ไม่ใช่คู่กรณีหรือคู่ความ จึงไม่มีสิทธิยกเหตุผลของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ว่าอาคารพิพาทเป็นอาคารที่ต้องถูกรื้อถอนตามกฎหมายหรือไม่ ขึ้นมากล่าวอ้าง เพราะเป็นการโต้เถียงแทนเจ้าพนักงานท้องถิ่นนั้นเห็นว่าการที่จำเลยพิจารณาข้ออ้างต่าง ๆ ของโจทก์ประกอบเหตุผลของเจ้าพนักงานท้องถิ่น เพื่อรับฟังข้อเท็จจริงแล้ววินิจฉัยอุทธรณ์ย่อมเป็นไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 51 ทั้งการที่จะวินิจฉัยอุทธรณ์ก็ต้องฟังข้อเท็จจริงให้ได้เป็นข้อสรุปแล้วปรับกับข้อกฎหมายที่มีอยู่ในเรื่องนั้น ๆ เมื่อปรับได้แล้วจึงมีคำสั่ง ดังนั้น คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จึงชอบแล้ว ฎีกาของโจทก์ในข้อดังกล่าวนี้จึงฟังไม่ขึ้น
โจทก์ฎีกาในข้อต่อมาว่า เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งตามเอกสารหมาย จ.6 และ จ.7 ไม่ชอบ เพราะโจทก์ไม่ใช่ผู้ก่อสร้างดัดแปลงอาคารพิพาท แต่โจทก์ซื้อและรับโอนอาคารพิพาทเมื่อการก่อสร้างเสร็จสิ้นแล้ว การจะออกคำสั่งตามเอกสารหมาย จ.6 และ จ.7จะใช้เฉพาะกรณีที่การก่อสร้างยังไม่เสร็จเท่านั้น เห็นว่าตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 บัญญัติว่า”ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลงรื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจดำเนินการดังนี้ (1) มีคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครอง ผู้ควบคุมงาน ผู้ดำเนินการ ลูกจ้างหรือบริวารของบุคคลดังกล่าว ระงับการกระทำดังกล่าว ฯลฯ และมาตรา 42บัญญัติว่า “ถ้าการกระทำตามมาตรา 40 เป็นกรณีที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ หรือเจ้าของอาคารมิได้ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 41 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน หรือผู้ดำเนินการรื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมด หรือบางส่วนได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดแต่ต้องไม่น้อยกว่าสามสิบวัน ฯลฯ” จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวระบุถึงการก่อสร้างดัดแปลงอาคารว่าจะต้องปฏิบัติโดยไม่ขัดต่อข้อบัญญัติของกรุงเทพมหานคร ตามเอกสารหมาย ล.1ในกรณีที่ปฏิบัติขัดต่อบทบัญญัติดังกล่าวและเป็นกรณีที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ ก็ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดได้ ข้อเท็จจริงได้ความตามเอกสารหมาย ล.2 ว่า มีการขออนุญาตปลูกสร้างอาคาร 3 ชั้น ลงบนที่ดินโฉนดที่ 1591 แต่อาคารพิพาทที่โจทก์ซื้อมาปลูกสร้างลงบนที่ดินโฉนดที่ 13811 ซึ่งไม่ปรากฏว่ามีการขออนุญาตปลูกสร้างแต่อย่างใดทั้งยังได้ความว่า ด้านหน้าอาคารติดฟุตบาท แสดงว่าไม่มีที่ว่างด้านหน้าเลย การปลูกสร้างอาคารพิพาทจึงขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อ 76(3)ที่ว่า อาคารประเภทต่าง ๆ ห้องแถว ตึกแถว สูงไม่เกิน 3 ชั้นและไม่อยู่ริมทางสาธารณะต้องมีที่ว่างด้านหน้าอาคารไม่น้อยกว่า6 เมตร เมื่ออาคารพิพาทก่อสร้างไว้ขัดต่อกฎหมายความผิดดังกล่าวยังคงมีอยู่ตลอดไป เมื่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นเห็นว่าไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทให้ถูกต้องได้ จึงมีอำนาจออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารพิพาทได้ ไม่ว่าอาคารพิพาทจะก่อสร้างเสร็จแล้วหรือไม่ ที่โจทก์โต้แย้งว่า การก่อสร้างอาคารที่เสร็จแล้วจะต้องปฏิบัติตาม มาตรา 54 และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อ 99 นั้น ตามบทกฎหมายที่โจทก์อ้างถึงเป็นกรณีที่มีความสงสัยว่าการก่อสร้างฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ นี้ ให้อำนาจนายช่างเข้าไปตรวจข้อเท็จจริงในการก่อสร้าง แต่กรณีของโจทก์ไม่มีเหตุที่ต้องสงสัยเพราะข้อเท็จจริงได้ความอยู่แล้วว่าการก่อสร้างฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
ที่โจทก์ฎีกาต่อมาว่า เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารที่จะต้องถูกบังคับให้รื้อถอนอาคารตามความหมายแห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 จะต้องเป็นเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่กระทำผิดต่อกฎหมายดังกล่าวเท่านั้น จะมาบังคับถึงเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารโดยสุจริตและไม่ได้กระทำความผิดไม่ได้ นั้น เห็นว่า ตามมาตรา 40ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองรื้อถอนอาคารทั้งหมดหรือบางส่วนได้ตามบทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้หมายถึงเฉพาะผู้กระทำผิดเท่านั้น แต่หมายถึงรวมเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารที่ก่อสร้างผิดต่อบทบัญญัติดังกล่าว แม้ไม่ได้เป็นผู้กระทำการก่อสร้างก็ต้องรับผลของการกระทำนั้นด้วย ฎีกาของโจทก์จึงฟังไม่ขึ้น
ที่โจทก์ฎีกาว่า ผู้ครอบครองอาคารหรือที่ได้กรรมสิทธิ์แห่งทรัพย์มาโดยสุจริตใน ภายหลังย่อมได้รับความคุ้มครองตามหลักกฎหมายทั่วไป และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 40 วรรคสอง ได้กำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่กำลังก่อสร้างผิดกฎหมาย โดยไม่ชักช้าและต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง นั้น เป็นการเข้าใจของโจทก์เอง ที่ถูกแล้วมาตรา 42 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารรื้อถอนอาคารได้ภายในเวลาที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นกำหนด แต่ต้องไม่น้อยกว่าสามสิบวันหาใช่ให้อำนาจออกคำสั่งไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้างที่ยังไม่เสร็จสิ้นตามที่โจทก์ฎีกาไม่ และที่โจทก์ฎีกาโต้เถียงอีกว่า การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์เกินกำหนดสามสิบวันเป็นกรณีไม่มีสภาพบังคับจึงเป็นการกระทำที่ไม่มีอำนาจตามกฎหมายนั้น เห็นว่าเมื่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ไม่เสร็จในสามสิบวัน กฎหมายก็ไม่ได้บัญญัติไว้ว่า มีผลเป็นประการใด แสดงว่าไม่มีบทบังคับ จึงไม่ทำให้อำนาจวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ในการที่จะวินิจฉัยอุทธรณ์หมดไป คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยังคงมีอำนาจที่จะวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์อยู่ หากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ล่าช้ามีผลเพียงให้ผู้อุทธรณ์มีอำนาจเสนอคดีต่อศาลได้ทันทีเมื่อพ้นกำหนดเวลาสามสิบวันโดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยตามขั้นตอนหาใช่ไม่มีสภาพบังคับตามที่โจทก์โต้แย้งไม่ ดังนั้น คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่มีจำเลยเป็นประธานกรรมการ จึงเป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยกฎหมายใช้บังคับได้ ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษามานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาโจทก์ฟังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน
