แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา 4 บัญญัติว่า”พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่ …(3) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง” ซึ่งงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ หมวด 5 เห็นได้ว่า งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี คือ งานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตาม พระราชบัญญัติคนเข้าเมืองฯ ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตามมาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรจึงไม่ใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา 4(3) อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศตามมาตรา 4(7) แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4(3) และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 30 เมื่อจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักรโดยไม่ได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา 50
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งอยู่กินฉันสามีภริยากับนางสาวรสรินชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค โจทก์ประกอบอาชีพโดยทำธุรกิจชอบด้วยกฎหมายอยู่ที่เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี จำเลยทั้งสามร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ 2 และที่ 3 ทำรายงานเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่าโจทก์มีพฤติการณ์กระทำผิดเข้าลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 และจำเลยที่ 1 ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์และบุคคลอื่นรวม 34 คน เข้ามาในราชอาณาจักร อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 30 และมาตรา 37 ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโจทก์
จำเลยทั้งสามให้การว่า การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 กระทำไปโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา หลังจากโจทก์อ้างตนเองเป็นพยานเบิกความจบแล้ว คู่ความทั้งสองฝ่ายร่วมกันแถลงรับข้อเท็จจริงตามคำฟ้อง แล้วขอให้ศาลวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า คำสั่งของจำเลยที่ 1 ซึ่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายไม่ติดใจสืบพยานต่อไป
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้เถียงกันรับฟังได้ว่าโจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งได้รับอนุญาตให้เดินทางเข้ามาพำนักอยู่ที่เมืองพัทยาจังหวัดชลบุรี และอยู่กินร่วมกันฉันสามีภริยากับนางสาวรสริน ชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค วันที่ 21 พฤศจิกายน 2539 กรมตำรวจมีคำสั่งที่927/2539 แต่งตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นพิจารณาตรวจสอบประวัติของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ เพื่อประกาศเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร คณะกรรมการชุดดังกล่าวอาศัยข้อมูลที่ได้จากการสืบสวนมีมติว่ากลุ่มคนต่างด้าว 34 คน ซึ่งรวมทั้งโจทก์ด้วยมีพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ และมีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 12 จำเลยที่ 2 จึงรายงานให้อธิบดีกรมตำรวจทราบ จำเลยที่ 3 ซึ่งดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมตำรวจในขณะนั้นทำบันทึกเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่า โจทก์กับบุคคลต่างด้าวทั้ง 34 คน เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร จำเลยที่ 1 จึงออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์กับคนต่างด้าวรวม 34 คน เข้ามาในราชอาณาจักร โดยจำเลยทั้งสามมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อน คงมีปัญหามาสู่ศาลฎีกาในข้อแรกว่า การที่โจทก์กับจำเลยทั้งสามร่วมกันแถลงต่อศาลชั้นต้นว่าประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ 1 ออกคำสั่งดังกล่าวจักต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่มีผลเป็นการสละประเด็นข้อกล่าวหาที่โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งสามมิได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมาหรือไม่เห็นว่าการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวนซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ ดังนั้น แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นฉบับลงวันที่ 26 เมษายน 2542 มีข้อความว่าคู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้ว ย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่า การออกคำสั่งที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ และถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมา ที่ศาลอุทธรณ์ไม่รับวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ในข้อนี้จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกาอย่างไรก็ตามเมื่อคดีขึ้นมาสู่การพิจารณาของศาลฎีกาแล้ว ศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวไปเสียทีเดียวโดยไม่ย้อนสำนวนไปให้ศาลอุทธรณ์พิจารณา ในเบื้องต้นเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า การที่จำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรเป็นงานทางนโยบายโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยหรือไม่ เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า”พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่…(3) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง” ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 หมวด 5 อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 71 ถึงมาตรา 89 ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้ว ย่อมเห็นได้ว่างานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคืองานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ เมื่อเป็นเช่นนี้การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตามมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรจึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 มาตรา 4(3) ดังที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัย อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศตามมาตรา 4(7) ตามคำแก้ฎีกาของจำเลยทั้งสามแต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4(3)และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 ที่บัญญัติว่า”ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน…” เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่าจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 50 ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น”
พิพากษากลับ ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540
