แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ข้อ 3 ได้กำหนดว่า “ท้องที่” หมายความว่า กรุงเทพมหานคร… “ท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก” หมายความว่า ท้องที่ที่มีคำสั่งบรรจุเข้ารับราชการเป็นครั้งแรก… และข้อ 7 ได้กำหนดว่า ภายใต้บังคับข้อ 16 และข้อ 17 ข้าราชการผู้ใดได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่ มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านเท่าที่จ่ายจริงตามสมควรแก่สภาพแห่งบ้าน แต่อย่างสูงไม่เกินจำนวนเงินที่กระทรวงการคลังกำหนดไว้สำหรับข้าราชการพลเรือน เว้นแต่กรณีดังต่อไปนี้… (3) ได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานใหม่ในท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก… แสดงว่า ข้าราชการที่จะมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการ จะต้องเป็นกรณีที่ผู้นั้นได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานคร แม้โจทก์จะมีคำสั่งให้จำเลยได้รับการบรรจุแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกตำแหน่งเจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2544 ก็ตาม แต่สำนักงานดังกล่าวยังไม่ได้เปิดทำการ โจทก์จึงมีคำสั่งให้จำเลยปฏิบัติราชการที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลางที่สำนักงานส่งเสริมงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองกลางที่กรุงเทพมหานครไปพลางก่อน ต่อมาโจทก์มีคำสั่งย้ายให้จำเลยไปปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ตำแหน่งพนักงานคดีปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ยังไม่เปิดทำการ จำเลยจึงยังคงปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง ที่สำนักงานส่งเสริมงานคดีปกครองตลอดมา จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จำเลยไม่เคยได้รับคำสั่งให้เดินทางไปปฏิบัติราชการประจำสำนักงานในท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานครอย่างแท้จริงแต่อย่างใด จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามระเบียบดังกล่าว แม้จำเลยจะอ้างว่าจำเลยได้รับคำสั่งให้บรรจุและแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ก็ตาม แต่เพียงการที่จำเลยได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้เริ่มรับราชการครั้งแรกในจังหวัดอื่นนอกเหนือจากกรุงเทพมหานครนั้น ก็ยังไม่ก่อให้จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ เพราะสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านจะต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญที่ว่าข้าราชการผู้นั้นจะต้องได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานนอกเหนือกรุงเทพมหานครด้วย เมื่อจำเลยมิได้รับคำสั่งในลักษณะดังกล่าว จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ได้
ย่อยาว
คดีสืบเนื่องมาจากเมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2557 โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลาง แต่ศาลปกครองกลางและศาลชั้นต้นมีความเห็นพ้องกันว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลชั้นต้น ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้โอนคดีมายังศาลชั้นต้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.2542 มาตรา 10 วรรคหนึ่ง (2) และวรรคสาม ประกอบข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย
พ.ศ.2544 ข้อ 19
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน 298,508.19 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี
ของต้นเงิน 287,292 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยชำระเงิน 287,292 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ 3 กรกฎาคม 2557 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ ทั้งนี้ ดอกเบี้ยคำนวณถึงวันฟ้อง (วันที่ 25 ธันวาคม 2557) ต้องไม่เกิน 11,216.19 บาท ตามขอ กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความ 5,000 บาท
จำเลยอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
จำเลยฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่า
1. โจทก์เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 โจทก์มีคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งจำเลยให้เข้ารับราชการครั้งแรกในตำแหน่งเจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2544 แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ยังไม่เปิดทำการ โจทก์จึงให้จำเลยปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลางที่สำนักส่งเสริมงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองกลาง ที่กรุงเทพมหานครไปพลางก่อน ต่อมาโจทก์มีคำสั่งย้ายให้จำเลยไปปฏิบัติหน้าที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ตำแหน่งพนักงานคดีปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ยังไม่เปิดทำการจำเลยจึงยังคงปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง ที่สำนักส่งเสริมงานคดีปกครองต่อไป ในระหว่างที่จำเลยปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง จำเลยไม่ได้ยื่นขอเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการแต่อย่างใด
2. เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2545 ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ใช้บังคับ จำเลยขอเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบดังกล่าวนับแต่นั้น โจทก์อนุมัติให้จำเลยเบิกค่าเช่าบ้านดังกล่าว ต่อมาปี 2552 โจทก์มีคำสั่งระงับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของจำเลย และตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงตามข้อทักท้วงของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครองเห็นว่า ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ถูกต้องแล้ว และได้มีการออกระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายปกครอง (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2553 แก้ไขบทนิยามคำว่า ท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรกเสียใหม่ และโจทก์มีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งระงับสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง และแจ้งให้ข้าราชการฝ่ายศาลปกครองรวมทั้งจำเลยทราบว่า ข้าราชการฝ่ายศาลปกครองสามารถใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ต่อไป จำเลยจึงได้ยื่นขอเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการต่อมา
3. ปี 2556 โจทก์ได้มีคำสั่งชะลอการเบิกค่าเช่าบ้านของข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง รวมทั้งจำเลยที่ได้รับการบรรจุแต่งตั้งก่อนระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 และตั้งคณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริงการเบิกค่าเช่าบ้านของข้าราชการฝ่ายศาลปกครองเหล่านั้น ในที่สุดวันที่ 16 พฤษภาคม 2557 ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุนของโจทก์ได้มีหนังสือเพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยและเรียกเงินที่จำเลยเบิกจากโจทก์ตั้งแต่เดือนกันยายน 2545 ถึงเดือนมกราคม 2557 รวม 122 เดือน รวมเงินทั้งสิ้น 287,292 บาท คืน จำเลยได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว และเลขาธิการโจทก์ได้มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของจำเลย หลังจากนั้นจำเลยได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลางขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งของสำนักงานบริหารการเงินและต้นทุนที่เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยและเรียกเงินค่าเช่าบ้านคืน ศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยยกคำขอของจำเลย โจทก์จึงยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้
มีปัญหาวินิจฉัยฎีกาของจำเลยว่า จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 หรือไม่ เห็นว่า ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ข้อ 3 ได้กำหนดว่า “ท้องที่” หมายความว่า กรุงเทพมหานคร… “ท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก” หมายความว่า ท้องที่ที่มีคำสั่งบรรจุเข้ารับราชการเป็นครั้งแรก และข้อ 7 ได้กำหนดว่า ภายใต้บังคับข้อ 16 และข้อ 17 ข้าราชการผู้ใดได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านเท่าที่จ่ายจริงตามสมควรแก่สภาพแห่งบ้าน แต่อย่างสูงไม่เกินจำนวนเงินที่กระทรวงการคลังกำหนดไว้สำหรับข้าราชการพลเรือน เว้นแต่กรณีดังต่อไปนี้… (3) ได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานใหม่ในท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก… แสดงว่า ข้าราชการที่จะมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการ จะต้องเป็นกรณีที่ผู้นั้นได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานคร แม้โจทก์จะมีคำสั่งให้จำเลยได้รับการบรรจุแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกตำแหน่งเจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2544 ก็ตาม แต่สำนักงานดังกล่าวยังไม่ได้เปิดทำการ โจทก์จึงมีคำสั่งให้จำเลยปฏิบัติราชการที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลางที่สำนักส่งเสริมงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองกลางที่กรุงเทพมหานครไปพลางก่อน ต่อมาโจทก์มีคำสั่งย้ายให้จำเลยไปปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ตำแหน่งพนักงานคดีปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ยังไม่เปิดทำการ จำเลยจึงยังคงปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง ที่สำนักงานส่งเสริมงานคดีปกครองตลอดมา จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จำเลยไม่เคยได้รับคำสั่งให้เดินทางไปปฏิบัติราชการประจำสำนักงานในท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานครอย่างแท้จริงแต่อย่างใด จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามระเบียบดังกล่าว แม้จำเลยจะอ้างว่าจำเลยได้รับคำสั่งให้บรรจุและแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ก็ตาม แต่เพียงการที่จำเลยได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้เริ่มรับราชการครั้งแรกในจังหวัดอื่นนอกเหนือจากกรุงเทพมหานครนั้น ก็ยังไม่ก่อให้จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ เพราะสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านจะต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญที่ว่าข้าราชการผู้นั้นจะต้องได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานนอกเหนือกรุงเทพมหานครด้วย เมื่อจำเลยมิได้รับคำสั่งในลักษณะดังกล่าว จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ได้ ที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า จำเลยไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 นั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาข้อนี้ของจำเลยฟังไม่ขึ้น
ฎีกาของจำเลยข้อสุดท้ายว่า ฟ้องโจทก์ขาดอายุความหรือไม่ เห็นว่า แม้ในชั้นแรกโจทก์จะอนุมัติให้จำเลยเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ก็ตาม แต่ในเวลาต่อมาโจทก์ตรวจสอบแล้วเห็นว่า จำเลยไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 โจทก์ก็ย่อมมีอำนาจที่จะเพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยได้ เมื่อโจทก์เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยแล้ว ก็ถือว่าเงินค่าเช่าบ้านที่จำเลยได้รับไปจากโจทก์ เป็นเงินที่จำเลยไม่มีสิทธิที่จะได้รับตามกฎหมายและระเบียบใด ๆ ของทางราชการ โจทก์ในฐานะเจ้าของเงินจึงมีอำนาจที่จะเรียกเงินเหล่านั้นที่จำเลยได้รับไปคืนจากจำเลยได้ โดยถือว่าโจทก์ในฐานะเจ้าของเงินมีสิทธิติดตามและเอาคืนซึ่งเงินของโจทก์จากจำเลยผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือไว้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1336 การใช้สิทธิของโจทก์ตามมาตรานี้ไม่มีกำหนดอายุความ ฟ้องโจทก์จึงไม่ขาดอายุความ ที่จำเลยฎีกาว่า การที่โจทก์อนุมัติให้จำเลยเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ได้ ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อโจทก์เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการของจำเลยและเรียกให้จำเลยคืนเงินทั้งหมดที่รับไปแก่โจทก์ ซึ่งเป็นกรณีที่โจทก์เพิกถอนคำสั่งทางปกครองให้มีผลย้อนหลังตามพระราชบัญญัติดังกล่าว มาตรา 51 วรรคสี่ คือ การที่จำเลยจะคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่จำเลยได้รับไปจากโจทก์ ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม เมื่อชั้นแรกโจทก์อนุมัติให้จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ และการเบิกเงินเหล่านั้นก็เป็นการเบิกเงินโดยสุจริต หากจำเลยต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านเหล่านั้น จำเลยต้องคืนในลักษณะลาภมิควรได้เพียงส่วนที่ยังมีเหลืออยู่ในขณะที่เรียกคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 412 และโจทก์จะฟ้องคดีนี้ได้จะต้องไม่เกินอายุความ 1 ปี นับแต่รู้ว่ามีสิทธิเรียกเงินคืนจากจำเลยตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 419 โจทก์ฟ้องคดีนี้เกิน 1 ปี ฟ้องโจทก์จึงขาดอายุความ เห็นว่า ไม่ว่าการที่โจทก์อนุมัติให้จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านจากโจทก์ได้ จะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ และการดำเนินการของโจทก์จะต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติมาตรา 51 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 หรือไม่ก็ตาม แต่การเบิกเงินค่าเช่าบ้านของจำเลยก็ต้องอยู่ภายใต้บังคับระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ที่ได้ออกมาใช้บังคับเป็นการเฉพาะในเรื่องนี้ระหว่างโจทก์และจำเลยรวมทั้งข้าราชการในสังกัด จำเลยและข้าราชการของโจทก์จะอ้างกฎหมายอื่นมาตัดรอนอำนาจของโจทก์ที่จะบังคับตามระเบียบดังกล่าวและอำนาจของโจทก์ในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1336 หาได้ไม่ ฎีกาข้อนี้ของจำเลยฟังไม่ขึ้นเช่นกัน ส่วนฎีกาข้ออื่น ๆ ของจำเลยนั้นก็ไม่มีผลเปลี่ยนแปลงผลแห่งคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ได้ ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษามานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาของจำเลยฟังไม่ขึ้น
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
