แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
แม้มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน 2540มีผลให้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดพ.ศ. 2498 ก็ตาม แต่มาตรา 82 วรรคหนึ่งและวรรคสองแห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้อันเป็นบทเฉพาะกาลได้บัญญัติรับรองให้สภาจังหวัดและสมาชิกสภาจังหวัดที่มีอยู่เดิมมีฐานะเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แล้วแต่กรณี จึงมีผลให้สภาจังหวัดศรีสะเกษมีฐานะเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและสมาชิกสภาจังหวัดศรีสะเกษมีฐานะเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษโดยผลของกฎหมาย และแม้บทบัญญัติในส่วนนี้จะมิได้กล่าวไว้โดยแจ้งชัดว่าให้ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดเป็นประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ตาม แต่ก็ไม่มีบทกฎหมายใดกำหนดให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธาน สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นใหม่หรือกำหนดให้ บุคคลหนึ่งบุคคลใดทำหน้าที่ประธานสภาและรองประธานสภาไปพลางก่อน แสดงว่ากฎหมายประสงค์ให้ประธานสภาจังหวัดและ รองประธานสภาจังหวัดซึ่งเป็นสมาชิกสภาจังหวัดอยู่ด้วยและ เปลี่ยนมาเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตาม มาตรา 82 วรรคสอง มีฐานะเป็นประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วย โจทก์ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัดศรีสะเกษในขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ.ศ. 2540 ใช้บังคับย่อมเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษโดยผลของกฎหมายหายังสิ้นสุดลงไม่ ดังนั้นการที่จำเลยที่ 1 ได้ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ โดยมีระเบียบวาระการประชุม เกี่ยวกับผู้ทำหน้าที่เป็นประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธานสภารองประธานสภาและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและต่อมาได้มีการประชุมเลือก ว. เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและเลือก ช.กับย. เป็นรองประธานสภาฯ ต่อจากนั้น ว. ได้ดำเนินการประชุมต่อไปตามระเบียบวาระและที่ประชุมมีมติเลือก ณ. เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษนั้น แม้โจทก์จะอยู่ในที่ประชุม ด้วยแต่โจทก์มิได้เป็นผู้ดำเนินการประชุมตามมาตรา 20 วรรคหนึ่ง การประชุมเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันดังกล่าวย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้ศาลพิพากษาว่าการเลือกตั้งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นโมฆะและผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้
จำเลยทั้งสองให้การว่า ฟ้องโจทก์ไม่ได้บรรยายโดยแจ้งชัดซึ่งสภาพแห่งข้อหาและคำขอบังคับตลอดจนข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาเป็นฟ้องที่เคลือบคลุมการที่จำเลยทั้งสองจัดให้มีการเลือกตั้งประธานสภา รองประธานสภาและนายกองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดศรีสะเกษ เป็นการดำเนินการตามกฎหมายและตามระเบียบข้อบังคับโดยชอบแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า การประชุมเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและนายกองค์การบริหาร ส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 เป็นการประชุมโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งที่ได้รับเลือกนั้น
จำเลยทั้งสองอุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา 223 ทวิ
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงรับฟังเป็นยุติตามที่คู่ความแถลงรับกันและไม่โต้เถียงกันในชั้นอุทธรณ์ว่าโจทก์ได้รับการเลือกตั้งจากสมาชิกสภาจังหวัดศรีสะเกษให้ดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัดศรีสะเกษตั้งแต่วันที่ 23 ธันวาคม 2539ซึ่งจะครบวาระในวันที่ 22 ธันวาคม 2540 อันเป็นวันกำหนดประชุมสภาจังหวัดสมัยสามัญ เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2540จำเลยที่ 1 ได้ประกาศกำหนดนัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 เพื่อดำเนินการเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในการประชุมครั้งนั้นมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษเข้าประชุมครบ 36 คน รวมทั้งโจทก์ด้วย จำเลยที่ 2 เป็นผู้กล่าวเปิดประชุมแล้วเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชิญพันตำรวจตรีพูลเกียรติ ไชยโชคสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดผู้มีอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานสภาชั่วคราว พันตำรวจตรีพูลเกียรติได้ดำเนินการประชุมโดยกำหนดให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ผลปรากฏว่าที่ประชุมมีมติเลือกนายวชิระ ลิขิตสุวรรณ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและเลือกนายวิเชียร ถิระเลิศพาณิชย์ และนายใย คำกล่อมเป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษคนที่ 1และคนที่ 2 ตามลำดับ ต่อจากนั้นนายวชิระได้ทำหน้าที่ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและดำเนินการประชุมเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ปรากฏว่าที่ประชุมมีมติเลือกนายณรงค์สิทธิ์ เครือรัตน์ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ ต่อมาวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2541 มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษสมัยสามัญ ประจำปี 2541 ซึ่งโจทก์เข้าร่วมประชุมด้วย ที่ประชุมมีมติรับรองรายงานการประชุมเมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2540 คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสองว่าการประชุมเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยจำเลยทั้งสองอุทธรณ์ว่า ตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ได้สิ้นสุดลงโดยผลของมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ที่ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498แล้ว และเมื่อพิจารณาประกอบมาตรา 82 วรรคสาม จะเห็นได้ชัดเจนว่าตำแหน่งดังกล่าวสิ้นสุดลงแล้วนั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 82 บัญญัติว่า”ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้
ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน”
ตามบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ว่า แม้มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 มีผลให้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ก็ตาม แต่มาตรา 82 วรรคหนึ่งและวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้อันเป็นบทเฉพาะกาลได้บัญญัติรับรองให้สภาจังหวัดและสมาชิกสภาจังหวัดที่มีอยู่เดิมมีฐานะเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540แล้วแต่กรณี เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่าในขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มีผลใช้บังคับนั้นสมาชิกสภาจังหวัดศรีสะเกษยังไม่ถึงกำหนดที่จะพ้นจากตำแหน่งตามวาระ สภาจังหวัดศรีสะเกษย่อมมีฐานะเป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ และมีผลให้สมาชิกสภาจังหวัดศรีสะเกษมีฐานะเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษโดยผลของกฎหมายด้วย และแม้บทบัญญัติในส่วนนี้จะมิได้กล่าวไว้โดยแจ้งชัดว่าให้ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดเป็นประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ตามแต่ก็ไม่มีบทกฎหมายใดกำหนดให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นใหม่หรือกำหนดให้บุคคลหนึ่งบุคคลใดทำหน้าที่ประธานสภาและรองประธานสภาไปพลางก่อนดังเช่นตำแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แสดงว่ากฎหมายประสงค์ให้ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดซึ่งเป็นสมาชิกสภาจังหวัดอยู่ด้วยและเปลี่ยนมาเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามมาตรา 82 วรรคสอง มีฐานะเป็นประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดด้วยดังนั้น โจทก์ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัดศรีสะเกษในขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ใช้บังคับย่อมเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษโดยผลของกฎหมาย ไม่ได้สิ้นสุดลงดังที่จำเลยทั้งสองอุทธรณ์แต่อย่างใด ที่จำเลยทั้งสองอ้างว่า การที่มาตรา 82 วรรคสามกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ เพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดแทนที่จะกำหนดให้เป็นหน้าที่ของประธานสภาจังหวัดเป็นผู้จัดให้มีการเลือกแสดงว่าตำแหน่งประธานสภาจังหวัดได้ถูกยกเลิกไปแล้วนั้นเห็นว่า มาตรา 82 วรรคสาม เพียงแต่กำหนดตัวบุคคลผู้มีหน้าที่จัดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด เพื่อเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่บริหารราชการส่วนท้องถิ่นมิให้เกิดความขัดข้องในด้านบริหารเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าตำแหน่งประธานสภาจังหวัดได้ถูกยกเลิกไปหรือไม่มีตำแหน่งประธานสภาจังหวัดแล้ว เพราะอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดที่จะเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดในกรณีที่ไม่มีประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดอันเป็นกรณีทั่วไปนั้นกฎหมายได้บัญญัติไว้แล้วในมาตรา 24 วรรคสอง ว่า “ในกรณีที่ไม่มีประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่เรียกประชุมตามกฎหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้เรียกประชุมและเป็นผู้เปิดและปิดการประชุม” จึงไม่จำต้องบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลอีกและที่จำเลยทั้งสองอ้างว่า มาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 บัญญัติว่า “ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้เป็นไปตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด” และตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540ข้อ 150 กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภารองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามข้อบังคับนี้ ในการประชุมครั้งแรก การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 จึงชอบด้วยกฎหมายและระเบียบนั้นเห็นว่า บทบัญญัติในมาตรา 26 และระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามมาตรา 22 วรรคสอง อันเป็นกรณีทั่วไป จะนำมาใช้แก่กรณีนี้ซึ่งมีบทเฉพาะกาลบัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้วไม่ได้ เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่าจำเลยที่ 1 ได้ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับผู้ทำหน้าที่เป็นประธานสภาชั่วคราวการเลือกประธานสภา รองประธานสภาและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ ซึ่งในการประชุมวันนั้น พันตำรวจตรีพูลเกียรติทำหน้าที่เป็นประธานสภาชั่วคราวที่ประชุมมีมติเลือกนายวชิระเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ และเลือกนายวิเชียรกับนายใยเป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษคนที่ 1 และคนที่ 2 ตามลำดับ ต่อจากนั้นนายวชิระได้ดำเนินการประชุมต่อไปตามระเบียบวาระและที่ประชุมมีมติเลือกนายณรงค์สิทธิ์เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษ ดังนี้ แม้โจทก์จะอยู่ในที่ประชุมด้วยแต่โจทก์มิได้เป็นผู้ดำเนินการประชุมตามมาตรา 20 วรรคหนึ่ง การประชุมเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดศรีสะเกษในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ส่วนที่จำเลยทั้งสองอุทธรณ์ว่า ขณะนี้วาระการดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัดของโจทก์ได้สิ้นสุดลงแล้วตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 แม้การดำเนินการประชุมในวันที่ 16 ธันวาคม 2540 จะไม่ชอบด้วยกฎหมายโจทก์ก็ไม่อาจดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัดศรีสะเกษต่อไปได้ ชอบที่ศาลจะยกฟ้องนั้น เห็นว่า เป็นเรื่องที่จำเลยทั้งสองมิได้ให้การไว้ จึงเป็นข้อที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้น ต้องห้ามอุทธรณ์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 225 วรรคหนึ่งศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย ที่ศาลชั้นต้นพิพากษามานั้นชอบแล้วอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสองฟังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน
