แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ที่ดินซึ่งรัฐบาลซื้อจากเอกชนเพื่อสร้างสถานที่ราชการ และได้มีพระบรมราชโองการ ให้ขึ้นทะเบียนเป็นกรรมสิทธิ์ของกระทรวงการคลังแต่ครั้งสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช ในทะเบียนที่ราชพัสดุมีหมายหตุไว้ในช่องใช้ราชการหรือจัดให้เช่าทำประโยชน์ว่าให้เช่าปลูกโรงชั่วคราว ที่ดินราชพัสดุซึ่งอยุ่ติดต่อกันได้ใช้ปลูกสร้างเป็นที่ทำการแขวงการทาง กรมธนารักษ์ในกระทรวงการคลังมอบให้สรรพากรจังหวัดเป็นผู้ดูแล แม้ที่ดินดังกล่าวจะยังมิได้ใช้ปลูกสร้างสถานที่ราชการ ก็เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ซึ่งมิใช่ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
(วินิจฉัยโดยที่ประชุมใหญ่ ครั้งที่ 15/2512)
ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ. 2506 มาตรา 9 ซึ่งบัญญัติว่ากระทรวงการคลังมีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวกับการเงินแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร หรือกิจการเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน นอกจากสาธารณสมบัติของแผ่นดิน นั้น หาได้ยกเว้นมิให้กระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดินทุกชนิดไม่
ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 บัญญัติว่า บรรดาที่ดินทั้งหลายอันเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน หรือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินนั้น ถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ให้อธิบดีมีอำนาจดูแลรักษาดำเนินการคุ้มครองป้องกันได้ตามควรแก่กรณี อำนาจหน้าที่ดังว่านี้ รัฐมนตรีจะมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นเป็นผู้ใช้ก็ได้ แต่โดยที่ได้มีพระบรมราชโองการให้กระทรวการคลังมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินราชพัสุรายพิพาท และขึ้นทะเบียนไว้แล้วก่อนใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พระบรมราชโองการในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย่อมถือเป็นกฎหมายให้อำนาจกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบดูแลรักษา และดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินราชพัสดุ อธิบดีกรมที่ดินจึงไม่มีอำนาจ และเมื่อมีประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 วรรคท้าย บัญญัติว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการมหาดไทยมีอำนาจที่จะจัดขึ้นทะเบียนเป็นทบวงการเมืองได้ กระทรวงการคลังก็คงใช้อำนาจครอบครองที่ราชพัสดุอยู่เช่นเดิม โดยมิได้มีการเปลี่ยนแปลง ย่อมถือได้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้จัดให้ที่พิพาทขึ้นทะเบียนเป็นของกระทรวงการคลังแล้วโดยอนุโลม พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมเป็นกฎหมายทั่วไปที่กำหนดอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายของกระทรวงและทบวงการเมืองต่างๆ ย่อมไม่ลบล้างอำนาจของกระทรวงการคลังซึ่งได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคท้าย อันเป็นกฎหมายพิเศษ เพราะกฎหมายพิเศษย่อมยกเว้นกฎหมายทั่วไป กระทรวงการคลังจึงมีอำนาจฟ้องเกี่ยวกับที่ราชพัสดุรายพิพาทได้ (อ้างคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1159/2511)
สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น ผู้ใดจะยกอายุความขึ้นเป็นข้อต่อสู้กับแผ่นดินหาได้ไม่
ย่อยาว
คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลรวมพิจารณา โดยโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของและผู้ดูแลที่ราชพัสดุทะเบียน ๙๘๐๓ เนื้อที่ ๒ ไร่ ซึ่งซื้อจากเอกชนเพื่อให้สร้างสถานที่ราชการอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จำเลยทั้งสองได้เอาส่วนหนึ่งของที่ราชพัสดุ เลขทะเบียน ๙๘๐๓ และ ๙๘๐๐ ไปขอออกโฉนดโดยไม่มีอำนาจ เจ้าพนักงานที่ดินหลงเชื่อ จึงออกโฉนดให้เลขที่ ๖๑๔ และ ๕๗๙ ขอให้เพิกถอนโฉนด และขับไล่จำเลยให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไป
จำเลยทั้งสองต่อสู้ว่า ที่พิพาทเป็นของจำเลย ไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดินจำเลยขอออกโฉนดโดยสุจรติ คดีโจทก์ขาดอายุความ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และฟ้องโจทก์เคลือบคลุม
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนโฉนดที่ ๖๐๔ ให้นางสุพรจำเลยและบริวารออกจากที่ดิน และรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างออกไปด้วย และให้เพิกถอนโฉนดที่ ๕๗๙ เฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ราชพัสดุตามแผ่นที่พิพาท
จำเลยทั้งสองอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์เป็นพ้องด้วยคำพิพากษาศาลชั้นต้นทุกข้อนอกจากเรื่องมอบอำนาจซึ่งโจทก์มิได้มอบอำนาจเกี่ยวกับที่ราชพัสดุแปลงที่ ๙๘๐๐ พิพากษาแก้ให้ยกฟ้องโจทก์เฉพาะที่เกี่ยวกับที่ราชพัสดุแปลงเลขที่ ๙๘๐๐ และที่ให้เพิกถอนโฉนด กับให้นางสุพรจำเลยพร้อมด้วยบริวารออกและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปนั้น ให้บังคับเฉพาะส่วนที่จำเลยรุกล้ำที่ราชพัสดุแปลงเลขที่ ๙๘๐๓ ตามที่ปรากฏในแผนที่พิพาท
จำเลยทั้งสองฎีกา
ข้อที่จำเลยฎีกาว่า กระทรวงกระคลังโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรือมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดฟ้อง เพราะขัดต่อพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ. ๒๕๐๖ มาตรา ๙ และประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ นั้น
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ. ๒๕๐๖ มาตรา ๘ บัญญัติว่า “กระทรวงการคลังมีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวกับการเงินแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร หรือกิจการเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน นอกจากสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน ฯลฯ” ตามมาตรานี้จะเห็นได้ว่า กฎหมายให้อำนาจกระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่จัดกิจการเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน แต่ที่บัญญัติต่อไปเป็นข้อยกเว้นที่ “นอกจากสาธารณสมบัติของแผ่นดิน” นั้น จะหมายถึงสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใด เพราะตามประมวลกฎมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินมีหลายชนิด และบัญญัติไว้กว้าง ๆ ว่า รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน และยกตัวอย่างไว้ ๓ อนุมาตราด้วยกัน หากพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม ฯ มาตรา ๙ ยกเว้นมิให้กระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดินทุกชนิดแล้ว สมมุติว่ามีผู้บุกรุกที่ดินที่ตั้งกระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นสำนักราชการบ้านเมือง ตามอนุมาตรา ๙ ซึ่งเป็นทรัพย์สินเพื่อใช้ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ กระทรวงการคลังมิฟ้องผู้บุกรุกนั้นมิได้หรือ ดังนี้จะเห็นได้ว่า เป็นการขัดต่อเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย
ที่พิพาทเป็นที่ดินซึ่งรัฐบาลซื้อมาเพื่อสร้างสถานที่ราชการ และได้มีพระบรมราชโองการให้ขึ้นทะเบียนเป็นกรรมสิทธิ์ของกระทรวงการคลังแต่ครั้งสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช ดังที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “ที่หลวงหวงห้าม” ปรากฏตามหนังสือกระทรงการคลังยืนยันไปยังคณะกรรมการจังหวัดชุมพร พร้อมกับคัดสำเนาทะเบียนส่งไปด้วย สำหรับที่พิพาทได้หมายเหตุในทะเบียนในครั้งนั้นไว้ในช่องใช้ราชการหรือจัดให้เช่าทำประโยชน์อย่างไรว่า “ให้เช่าปลูกโรงชั่วคราว” และได้ความว่าที่ดินราชพัสดุแปลงเลขที่ ๙๘๐๐ ซึ่งอยู่ติดต่อด้านเหนือที่พิพาท ต่อมาได้ใช้ปลูกสร้างเป็นที่ทำการแขวงการทางอยู่จนปัจจุบันนี้ กรมธนารักษ์ในกระทรวงการคลังซึ่งมีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบในที่พิพาทและที่ราชพัสดุทั่วราชอาณาจักรได้มอบให้สรรพากรจังหวัดดูแลที่พิพาท ศาลฎีกาโดยที่ประชุมใหญ่เห็นว่าเมื่อยังไม่ได้ใช้ปลูกสร้างสถานที่ราชการก็เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ ซึ่งไม่ใช่ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๙ บัญญัติว่า “บรรดาที่ดินทั้งหลายอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรือทรัพย์สินของแผ่นดินนั้น ถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ให้อธิบดีมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาดำเนินการคุ้มครองป้องกันได้ตามควรแก่กรณี อำนาจหน้าที่ดังว่านี้ รัฐมนตรีจะมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นเป็นผู้ใช้ก็ได้ และประมวลกฎหมายที่ดินได้บัญญัติรับรองที่ดินของทบวงการเมืองไว้ อาทิ มาตรา ๒๒ (๒) และ ๓๖ (๑)
แต่โดยที่ได้มีพระบรมราชโองการให้กระทรวงการคลังมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินราชพัสดุที่พิพาท และขึ้นทะเบียนไว้แล้วก่อนใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พระบรมราชโองการในสมัยนั้นย่อมถือเป็นกฎหมาย ให้อำนาจกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ราชพัสดุ อธิบดีกรมที่ดินจึงไม่มีอำนาจเกี่ยวกับที่ราชพัสดุเช่นที่พิพาทนี้ และเมื่อมีประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ วรรคท้าย ที่ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจที่จะจัดขึ้นทะเบียนเป็นของทบวงการเมืองได้ใช้บังคับนั้น กระทรงการคลังก็คงใช้อำนาจครอบครองที่ราชพัสดุอยู่เช่นเดิม โดยมิได้มีการเปลี่ยนแปลงประการใด ดังนั้นย่อมถือได้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้จัดให้ที่พิพาทขึ้นทะเบียนเป็นของกระทรวงการคลังแล้วโดยอนุโลม ศาลฎีกาเห็นว่าพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมเป็นกฎหมายทั่วไป ที่กำหนดอำนาจและหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายของกระทรวงและทบวงการเมืองต่าง ๆ ย่อมไม่ลบล้างอำนาจของกระทรวงการคลังซึ่งได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ วรรคท้าย อันเป็นกฎหมายพิเศษ เพราะกฎหมายพิเศษย่อมยกเว้นกฎหมายทั่วไป กระทรงการคลังจึงมีอำนาจฟ้องหรือมอบให้ผู้ว่าราชการจังหวัดฟ้องคดีนี้ได้ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๑๕๙/๒๕๑๑
ข้อที่จำเลยฎีกาว่าฟ้องโจทก์เคลือบคลุมนั้น ศาลฎีกาเห็นว่าไม่เคลือบคลุม
ข้อที่จำเลยฎีกาว่าฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า เมื่อที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน จำเลยจึงต้องห้ามมิให้ยกอายุความขึ้นต่อสู้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๖
ฎีกาข้อสุดท้ายของจำเลยเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ศาลฎีกาฟังว่า ที่พิพาทเป็นของโจทก์ ซึ่งรัฐบาลซื้อจากเอกชนเพื่อไว้ใช้สร้างสถานที่ราชการ เดิมอยู่ในความดูแลของแผนกมหาดไทย ต่อมาได้โอนมาเป็นของกระทรวงการคลังโดยพระราชโองการ และได้ขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุไว้ จำเลยเอาที่พิพาทไปขอออกโฉนดโดยไม่ชอบ
พิพากษายืน
