แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
เมื่อศาลฎีกาได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐาน ในขณะที่ไม่มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินพ.ศ. 2496 ในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้เถียงเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น ขัดต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นคำวินิจฉัยของศาลที่มีอำนาจชี้ขาดได้ชี้ขาดไปแล้วโดยชอบ ก็ต้องถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ขณะนั้นจนบัดนี้ไม่อาจกลับรื้อฟื้นให้มีผลใช้บังคับขึ้นได้อีก
(คำพิพากษาฎีกาคดีนี้พิพากษาเมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันประกาศใช้แล้ว)
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับจำเลยที่ 1 ในที่ดินโฉนดที่ 2797 ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการเนื้อที่ 31 ไร่เศษ ต่อมามีพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2496 และพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวบังคับในเขตจังหวัดสมุทรปราการ พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้มีกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน”ให้คณะกรรมการมีอำนาจทำการสำรวจหรือสั่งทำการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน เมื่อเห็นสมควรจะยกเลิกการออกโฉนดที่ดินรายใด ก็ให้มีอำนาจสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินแปลงนั้นเสีย และสั่งให้ออกโฉนดที่ดินใหม่ได้คำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะฟ้องคดีเพื่อแก้ไขอย่างอื่นไม่ได้ จำเลยที่ 1 ได้ยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการฯ ให้ดำเนินการพิจารณาการออกโฉนดที่ดินเลขที่ 2797 นี้ คณะกรรมการฯ ได้ดำเนินการพิจารณาแล้วมีคำสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ 2797 ซึ่งมีอยู่เดิมนั้นเสียและสั่งออกโฉนดใหม่ พนักงานเจ้าหน้าที่อันอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยที่ 2 ได้จัดการออกโฉนดที่ดินใหม่เป็นโฉนดเลขที่ 2797 (ตามเลขเดิม)ให้จำเลยที่ 1 มีกรรมสิทธิ์แต่เพียงคนเดียว ยกเลิกกรรมสิทธิ์ที่ดินส่วนของโจทก์ที่มีอยู่เดิมเสีย การที่ออกพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้น เท่ากับเป็นการตั้งศาลพิเศษ ตั้งผู้พิพากษาตุลาการพิเศษและมีอำนาจทำการพิเศษยิ่งกว่าและซ้อนอำนาจศาล เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ซึ่งยังบังคับใช้อยู่ในเวลานั้น พระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจึงตกเป็นโมฆะ คณะกรรมการที่ตั้งขึ้นไม่มีอำนาจตามกฎหมาย คำสั่งที่ให้ยกเลิกการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ดังกล่าวตกเป็นโมฆะ กรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดที่ 2797 ในส่วนของโจทก์กึ่งหนึ่งยังคงมีอยู่ โจทก์มีอำนาจฟ้อง ขอให้ศาลพิจารณาชี้ขาดคดีนี้ได้ จำเลยที่ 1 ได้รับโฉนดฉบับใหม่แล้วได้จำนองไว้กับนางแพ จ้อยมาก ต่อมาได้ไถ่จำนอง และในวันเดียวกันได้โอนกรรมสิทธิ์ให้แก่นางแพ จ้อยมาก และจำเลยที่ 4 รวม 21 ไร่ จำเลยที่ 1 ยังถือกรรมสิทธิ์ในส่วนที่เหลือ 10 ไร่เศษ ภายหลังจำเลยที่ 1 ก็จำนองที่ดินที่เหลือไว้แก่นางแพ จ้อยมาก แล้วโอนให้เป็นการชำระหนี้ นางแพ จ้อยมาก ได้ยกกรรมสิทธิ์ให้แก่จำเลยที่ 3 พฤติการณ์ของจำเลยที่ 1, 3, 4 เป็นการแสดงเจตนาให้มีการเปลี่ยนแปลงกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปหลาย ๆ ทอดเพื่อหลีกเลี่ยงการที่โจทก์จะเรียกร้องบังคับคดีในภายหน้า การกระทำของจำเลยจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ที่จำเลยที่ 3, 4 ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดใหม่เลขที่ 2797 ไม่มีผลผูกพันในส่วนที่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์อยู่ตามโฉนดเดิม เป็นเนื้อที่15 ไร่ 3 งาน 92 ตารางวา ขอให้พิพากษาว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 ทั้ง 2 ฉบับ ตลอดจนพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัตินี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ตกเป็นโมฆะใช้บังคับไม่ได้ คำสั่งของคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินที่ 26/2498ที่สั่งให้ยกเลิกโฉนดเลขที่ 2797 แล้วออกโฉนดใหม่ให้จำเลยที่ 1 มีกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียวใช้ไม่ได้ตามกฎหมาย ให้จำเลยที่ 2 สั่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทำลายหรือยกเลิกโฉนดใหม่นั้นเสีย และให้ถือว่าโฉนดเดิมเลขที่ 2797 ซึ่งโจทก์มีกรรมสิทธิ์ร่วมอยู่กึ่งหนึ่งเป็นโฉนดอันแท้จริงและชอบด้วยกฎหมายหรือมิฉะนั้นก็ให้จัดการออกโฉนดใหม่ให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์กึ่งหนึ่งร่วมกับจำเลยที่ 1 ต่อไปตามเดิม หากไม่ปฏิบัติตามก็ให้ถือเอาคำพิพากษาแทนเจตนาของจำเลยให้ขับไล่จำเลยที่ 1 ที่ 3 และที่ 4กับบริวารออกจากที่ดินดังกล่าวกึ่งหนึ่งของโจทก์ ห้ามจำเลยกับบริวารขัดขวางการที่โจทก์จะเข้าครอบครองที่ดินดังกล่าวร่วมกับจำเลย
จำเลยที่ 1 ให้การครั้งแรกรับสารภาพตามฟ้อง ต่อมาให้การใหม่ว่าจำเลยที่ 1 ครอบครองโก่นสร้างทำประโยชน์ในที่พิพาทมาตั้งแต่ ต่อมาเมื่อ พ.ศ. 2492 ถึง พ.ศ. 2493 โจทก์ขอแบ่งครึ่ง อ้างว่า พ.ศ. 2477 ต่อมาเมื่อ พ.ศ. 2492 ถึง พ.ศ. 2493 โจทก์ขอแบ่งครึ่งอ้างว่าบิดาโจทก์กับห้างหุ้นส่วนสยามกสิกรจับจองที่พิพาทไว้และใช้อิทธิพลขู่จนจำเลยที่ 1จำต้องยอมให้โจทก์มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่พิพาทร่วมอยู่ในโฉนดที่ออกเมื่อพ.ศ. 2493 ด้วยกึ่งหนึ่ง ต่อมาทางราชการแต่งตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดเพื่อความเป็นธรรมไปสอบสวน เห็นว่าจำเลยเป็นฝ่ายครอบครองทำประโยชน์โดยโจทก์มิได้เกี่ยวข้อง การออกโฉนดมิได้เป็นไปด้วยความเป็นธรรมจึงมีคำสั่งให้ยกเลิกการออกโฉนดที่ 2797 เสียและสั่งให้ออกโฉนดแก่จำเลยใหม่โดยใช้เลขโฉนดเดิมให้จำเลยถือกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียว โจทก์ก็รู้เห็นยินยอมด้วย แม้โจทก์จะมีชื่อร่วมกับจำเลยในโฉนดเดิม จำเลยก็ได้กรรมสิทธิ์โดยการครอบครองปรปักษ์อีกชั้นหนึ่งด้วย อนึ่ง จำเลยได้จำนองและโอนกรรมสิทธิ์ให้นางแพ จ้อยมากไปแล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลย
จำเลยที่ 2 ให้การว่า คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ 1 ปกครองโก่นสร้างที่พิพาทตั้งแต่ พ.ศ. 2477 ตลอดมาเป็นเวลากว่า 10 ปี ฝ่ายโจทก์หรือห้างหุ้นส่วนสยามกสิกรได้ละทิ้งการครอบครองไปเกินกว่า 1 ปีแล้ว ย่อมขาดสิทธิเพราะเป็นที่ดินมือเปล่า การที่โจทก์มีชื่อร่วมกับจำเลยที่ 1 ในโฉนดเพราะพรรคพวกของโจทก์ขู่เข็ญจำเลยที่ 1 จนต้องยอม คณะกรรมการฯ จึงมีคำสั่งยกเลิกการออกโฉนดเดิมเสียและออกโฉนดใหม่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการจึงได้ออกโฉนดใหม่ตามเลขเดิมให้จำเลยที่ 1 เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียว วิธีการออกโฉนดใหม่ก็ได้ปฏิบัติโดยถูกต้องตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 3(2) และ 61 ประกอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดทั้ง 2 ฉบับ และพระราชกฤษฎีกาซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้เป็นการตั้งศาลพิเศษ จึงไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเพราะต้องห้ามตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน รัฐธรรมนูญฉบับที่โจทก์อ้างก็ถูกยกเลิกไปแล้ว ขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับใดมาขัดกับกฎหมายนี้ได้ พระราชบัญญัติฉบับนี้ยังมีผลใช้บังคับได้ และการวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ชอบที่จะตกเป็นหน้าที่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ หาใช่ศาลไม่ ดังที่บัญญัติไว้ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502 มาตรา 20 วรรคท้ายแม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 จะขัดต่อรัฐธรรมนูญและตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ 2 ก็ไม่ต้องรับผิด ชอบที่โจทก์จะร้องเรียนหรือเสนอข้อเท็จจริงให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทราบเพื่อรายงานให้กรมที่ดินใช้อำนาจเพิกถอนโฉนดนั้นได้ตามมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โจทก์ไม่ควรฟ้องจำเลยที่ 2 ให้ร่วมเป็นจำเลยด้วย
จำเลยที่ 3 และที่ 4 ให้การว่า ที่พิพาทเป็นของจำเลยที่ 1 ผู้เดียว จำเลยที่ 1 ได้โอนให้นางแพ จ้อยมาก เป็นการหักหนี้จำนอง ต่อมานางแพ จ้อยมาก โอนให้จำเลยที่ 3, 4 เพราะเงินที่รับจำนองเป็นของจำเลยที่ 3, 4 จำเลยที่ 3, 4 ได้ที่พิพาทมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน ได้จดทะเบียนการได้มาตามกฎหมายแล้ว ฟ้องโจทก์ต้องห้ามตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 และพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินทั้ง 2 ฉบับ และพระราชกฤษฎีกาซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นโมฆะ เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ โจทก์มีอำนาจฟ้อง ฟ้องไม่เคลือบคลุมกับฟังว่าจำเลยที่ 1 ครอบครองที่พิพาทส่วนของโจทก์ไว้ในฐานะแทนโจทก์ไม่ใช่ในฐานะเป็นเจ้าของที่พิพาททั้งแปลง จำเลยที่ 1 เพิ่งจะครอบครองทั้งแปลงเมื่อวันที่คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินสั่งยกเลิกโฉนดฉบับแรกเป็นต้นมา นับถึงวันฟ้องยังไม่ถึง 10 ปี จำเลยที่ 1 ไม่ได้กรรมสิทธิ์ในที่พิพาทส่วนของโจทก์จำเลยที่ 3, 4 ผู้รับโอนย่อมไม่ได้กรรมสิทธิ์ด้วย พิพากษาให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ 2797 ซึ่งออกใหม่นั้นเสีย ให้จำเลยทั้งสี่จัดการให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์ในที่พิพาทกึ่งหนึ่ง จำเลยที่ 3 มีกรรมสิทธิ์ 2 ใน 6 ส่วน จำเลยที่ 4 มีกรรมสิทธิ์ 1 ใน 6 ส่วน หากไม่จัดการให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลยที่โจทก์ขอให้ขับไล่จำเลยที่ 1 ที่ 3 ที่ 4 นั้น ให้ยกเสีย เพราะจำเลยที่ 3 ที่ 4 เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกับโจทก์ จำเลยที่ 1ครอบครองที่พิพาทในฐานะผู้เช่าหรือแทนจำเลยที่ 3 ที่ 4 แต่ห้ามจำเลยกับบริวารขัดขวางในการที่โจทก์จะเข้าไปปกครองที่พิพาทร่วมกับจำเลย
จำเลยที่ 3 และที่ 4 อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
จำเลยที่ 3 และที่ 4 ฎีกา
ศาลฎีกาเห็นว่า ฎีกาข้อแรกซึ่งมีปัญหาว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และยังมีผลใช้บังคับได้หรือไม่นั้น ปัญหาอย่างเดียวกันนี้ ได้มีคำพิพากษาฎีกาที่ 222/2506 ซึ่งศาลฎีกาได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐานในขณะที่ไม่มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 ในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจชี้ขาดข้อโต้เถียงเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ อันเป็นคำวินิจฉัยของศาลที่มีอำนาจชี้ขาดได้ชี้ขาดไปแล้วโดยชอบ ก็ต้องถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ขณะนั้นจนขณะนี้ ไม่อาจกลับมารื้อฟื้นให้มีผลใช้บังคับขึ้นได้อีก
ส่วนฎีกาข้อ 2 นั้น ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า ก่อนหน้าที่เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดให้จำเลยที่ 1 กับโจทก์ถือกรรมสิทธิ์ที่พิพาทร่วมกันนั้น โจทก์ได้ครอบครองที่พิพาทร่วมกับจำเลยที่ 1 อยู่ หลังจากออกโฉนดดังกล่าวแล้ว โจทก์ก็ยังครอบครองร่วมกับจำเลยที่ 1 ตลอดมา การที่คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินมีคำสั่งยกเลิกโฉนดเลขที่ 2797 (ฉบับเดิม) แล้วออกโฉนดใหม่โดยใช้เลขเดิมให้จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าของที่พิพาทแต่ผู้เดียวไม่ทำให้จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่พิพาทส่วนที่เป็นของโจทก์ด้วย ส่วนการที่จำเลยที่ 1 เข้าครอบครองที่พิพาทภายหลังคำสั่งยกเลิกโฉนดเดิมและออกโฉนดใหม่ให้จำเลยที่ 1 ผู้เดียว แม้จะถือว่าเป็นการครอบครองเป็นเจ้าของที่พิพาททั้งแปลงโดยลำพังแต่นั้นมาจำเลยที่ 1 ก็ยังไม่ได้กรรมสิทธิ์ที่พิพาทส่วนของโจทก์โดยการครอบครองปรปักษ์ เพราะนับถึงวันฟ้องเป็นเวลาเพียง 8 ปีเศษเท่านั้น เมื่อที่พิพาทส่วนของโจทก์ยังเป็นของโจทก์อยู่อย่างเดิม จำเลยที่ 1 ไม่ใช่เจ้าของที่พิพาทส่วนของโจทก์ ไม่มีอำนาจโอนให้แก่ผู้ใดได้การที่จำเลยที่ 1 โอนให้นางแพ จ้อยมาก นางแพจึงได้กรรมสิทธิ์เฉพาะส่วนที่จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าของเท่านั้น การที่นางแพโอนที่พิพาทในส่วนที่เป็นของโจทก์ให้จำเลยที่ 3 ที่ 4 ไป ก็จะถือว่าได้มีการโอนกับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1299, 1300 ไม่ได้ เพราะนางแพผู้โอนไม่ใช่เจ้าของ จำเลยที่ 3 ที่ 4 จะยกเหตุที่ได้รับโอนโดยเสียค่าตอบแทนและโดยสุจริตขึ้นต่อสู้โจทก์ผู้เป็นเจ้าของหาได้ไม่ โจทก์มีสิทธิติดตามเอาส่วนของโจทก์คืนได้ตามมาตรา 1336
พิพากษายืน
