แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนฟ้องขอให้บังคับจำเลยซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชำระราคาและค่าติดตั้งตามสัญญาซื้อขายกล้องวงจรปิด (CCTV) พร้อมอุปกรณ์และติดตั้ง เห็นว่าสัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาซื้อขายทั่วไป การกำหนดแบบและรายละเอียดของสัญญาก็เป็นการผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา ทั้งไม่ปรากฏว่าวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรงอันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามสัญญานี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๖/๒๕๕๘
วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘
เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสว่างแดนดิน
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสว่างแดนดินส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามชัยรุ่งเรืองกิจ โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลบ้านถ่อน จำเลย ต่อศาลจังหวัดสว่างแดนดิน เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๓๖/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ จำเลยได้ทำสัญญาซื้อกล้องวงจรปิด (CCTV) กับโจทก์ พร้อมอุปกรณ์และติดตั้ง จำนวน ๑๔ ชุด ตู้ควบคุมหลักสำหรับจัดเก็บอุปกรณ์ของระบบกล้องภายนอก ๖ ตู้ อุปกรณ์แปลงสัญญาณ ๑๔ เครื่อง เครื่องสำรองไฟฟ้าสำหรับกล้องและอุปกรณ์ภายนอก ๖ เครื่อง มิเตอร์ไฟฟ้า ๕ แอมป์ ๑๔ เครื่อง เครื่องบันทึกภาพกล้องวงจรปิด ๑ เครื่อง สัญญาณคอมพิวเตอร์สำหรับประมวลผลภาพการจราจร ๑ เครื่อง และจอแสดงผลภาพกล้องวงจรปิดขนาด ๓๒ นิ้ว ๑ เครื่อง เป็นเงิน ๖๑๕,๘๖๐ บาท โดยให้โจทก์ส่งมอบสิ่งของพร้อมดำเนินการติดตั้งให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๗ โจทก์ติดตั้งเสร็จเรียบร้อยและส่งมอบให้แก่จำเลยแล้ว แต่จำเลยไม่ชำระราคาและค่าติดตั้ง โจทก์ทวงถาม แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๖๓๗,๔๙๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๖๑๕,๘๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า โจทก์ส่งมอบสินค้าไม่ถูกต้องตามข้อตกลงในสัญญา จำเลยแจ้งให้โจทก์แก้ไขแล้ว แต่โจทก์เพิกเฉย โจทก์จึงเป็นผู้ผิดสัญญา จำเลยไม่มีหน้าที่ต้องชำระเงินแก่โจทก์ตามฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสว่างแดนดินพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาซื้อขายฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง เป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อ โดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบและติดตั้งกล้องวงจรปิด (CCTV) อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ตามมาตรา ๖๗ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่ไม่ปรากฏว่า ผลิตภัณฑ์ที่จำเลยซื้อจากโจทก์นั้น เป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการให้บริการสาธารณะของจำเลยเท่านั้น สัญญาซื้อขายฉบับพิพาทระหว่างจำเลยกับโจทก์ จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการ หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินการทางปกครอง อันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาซื้อขายฉบับพิพาท จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมจนถึง (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๖๗ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองหลายประการ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๘ กำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ในการรักษาความปลอดภัยในหน่วยงานของตนในกรณีที่หน่วยงานของรัฐได้มอบหมายหรือทำสัญญาจ้างให้เอกชนดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งเกี่ยวข้องกับการรักษาความปลอดภัย ให้ผู้ได้รับมอบหมายหรือผู้เป็นคู่สัญญาซึ่งเป็นเอกชนดังกล่าวมีหน้าที่ต้องปฏิบัติในการรักษาความปลอดภัยแห่งชาติตามระเบียบนี้ด้วย ข้อ ๓๓ กำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดำเนินการรักษาความปลอดภัยเกี่ยวกับสถานที่โดยกำหนดมาตรการเพื่อพิทักษ์รักษาความปลอดภัยแก่ที่สงวน อาคาร และสถานที่ของหน่วยงานของรัฐตลอดจนวัสดุอุปกรณ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐและข้อมูลข่าวสารในอาคารและสถานที่ดังกล่าวให้พ้นจากการโจรกรรม การจารกรรม การก่อวินาศกรรม การก่อการร้ายหรือเหตุอื่นใดอันอาจทำให้เสียความสามารถในการปฏิบัติภารกิจของหน่วยงานของรัฐได้ ทั้งนี้ ข้อ ๑๔ กำหนดว่า เพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยของประเทศ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ส่วนราชการสังกัดรัฐสภา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่นใดของรัฐ อาจนำระเบียบนี้ไปใช้บังคับโดยอนุโลม และมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๒ ได้กำหนดหลักเกณฑ์การอยู่เวรรักษาการณ์ให้ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ถือปฏิบัติ โดยข้อ ๒ กำหนดให้กระทรวง ทบวง กรม สำนักงานหรือหน่วยงานใดของรัฐ ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หน่วยงานอื่นที่มีกฎหมายบัญญัติให้มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ จัดให้มีเวรรักษาการณ์ประจำสถานที่ราชการหรือหน่วยงานนอกเวลาราชการ และในวันหยุดราชการตลอดเวลาทั้งกลางวันและกลางคืน เพื่อดูแลป้องกันความเสียหายอันจะบังเกิดแก่สถานที่ราชการ หรือหน่วยงานจากกรณีต่าง ๆ จากบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กฎหมายได้กำหนดให้การป้องกันและรักษาความปลอดภัยของอาคารและสถานที่ราชการ ตลอดจนวัสดุครุภัณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และข้อมูลข่าวสารในอาคารและสถานที่ราชการเป็นหน้าที่ที่หน่วยงานของรัฐจะต้องกระทำเพื่อให้หน่วยงานของรัฐมีความพร้อมในการจัดทำบริการสาธารณะอยู่เสมอ เพราะหากเกิดเหตุการณ์ใดที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สถานที่ราชการ ตลอดจนวัสดุครุภัณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และข้อมูลข่าวสารภายในสถานที่ราชการแล้วย่อมส่งผลให้หน่วยงานของรัฐไม่อาจจัดทำบริการสาธารณะให้มีความต่อเนื่องได้ เพราะฉะนั้น การดูแลรักษาความปลอดภัยของสถานที่ราชการ วัสดุครุภัณฑ์ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และข้อมูลข่าวสารภายในสถานที่ราชการจึงเป็นส่วนสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐให้บรรลุผลสำเร็จด้วย คดีนี้ จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์กับจำเลยได้ตกลงทำสัญญาซื้อกล้องวงจรปิด (CCTV) พร้อมอุปกรณ์และติดตั้งจำนวน ๑๔ ชุด ตามสัญญาเลขที่ ๐๑/๒๕๕๗ โดยติดตั้งที่อาคารสำนักงานของจำเลยเพื่อบันทึกภาพและประมวลผลภาพพื้นที่และการจราจรบริเวณสำนักงานของจำเลย วัตถุแห่งสัญญาดังกล่าว จึงเป็นการจัดหาเครื่องมือเครื่องใช้ในการป้องกันและรักษาความปลอดภัยของอาคารและสถานที่ รวมทั้งวัสดุครุภัณฑ์ พนักงานและลูกจ้าง และข้อมูลข่าวสารในอาคารและสถานที่ของจำเลยให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สัญญาซื้อกล้องวงจรปิดดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดหาหรือจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญหรือจำเป็นเพื่อให้จำเลยมีความพร้อมในการจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างต่อเนื่อง สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนฟ้องขอให้บังคับจำเลยซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชำระราคาและค่าติดตั้งตามสัญญาซื้อขายกล้องวงจรปิด (CCTV) พร้อมอุปกรณ์และติดตั้ง จำเลยให้การว่า โจทก์ส่งมอบสินค้าไม่ถูกต้องตามสัญญา โจทก์จึงเป็นผู้ผิดสัญญา จำเลยไม่จำต้องชำระเงินตามฟ้อง กรณีมีปัญหาต้องพิจารณาว่า สัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อเท็จจริงคดีนี้จำเลยซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีสถานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำสัญญาซื้อขายกล้องวงจรปิด (CCTV) พร้อมอุปกรณ์และติดตั้งพร้อมใช้งานกับโจทก์ ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาซื้อขายทั่วไป การกำหนดแบบและรายละเอียดของสัญญาก็เป็นการผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา ทั้งไม่ปรากฏว่าวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรงอันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาพิพาทในคดีนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามสัญญานี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามชัยรุ่งเรืองกิจ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านถ่อน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
