แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครว่าผิดสัญญาเช่ารถกวาดดูดฝุ่นพร้อมพนักงานขับรถ ขอให้ชำระค่าเช่าพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่ารถดังกล่าว นอกจากโจทก์ผู้ให้เช่าต้องส่งมอบรถให้แก่จำเลยผู้เช่า โจทก์ยังต้องจัดให้มีพนักงานขับรถทำหน้าที่ขับรถ และผู้ควบคุมงานทำหน้าที่ควบคุมงาน โดยเฉพาะในการนำรถไปใช้ทำความสะอาดถนน ตรอก ซอย โจทก์ต้องทำและส่งแผนการดำเนินงาน รายละเอียดบุคลากร และการใช้เครื่องจักรอุปกรณ์ให้ฝ่ายจำเลย โดยจำเลยให้ความเห็นชอบก่อนการปฏิบัติงานในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยในการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่จำเลยตกลงให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๕๕๔ ห้างหุ้นส่วนจำกัด ที.ไอ.พี. ออโต้พาร์ท โจทก์ ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๕๐/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๑๕๑๔/๒๕๕๕ ความว่า จำเลยทำสัญญาเช่ารถกวาดดูดฝุ่น จำนวน ๑๐๐ คัน พร้อมพนักงานขับรถกับโจทก์ เพื่อทำความสะอาดถนน ตรอก ซอย ในพื้นที่กรุงเทพมหานครเป็นเวลา ๙ ปี โดยตกลงคิดค่าเช่าต่อวันต่อคัน โจทก์ส่งมอบรถพร้อมพนักงานขับรถไปตามสถานที่จอดรถ ตามแผนงานการใช้รถให้จำเลยครบถ้วนแล้ว และจำเลยนำรถไปใช้ประโยชน์และชำระค่าเช่าตลอดมา แต่ในงวดเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๓ จำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่ารถที่โจทก์จัดให้ในระหว่างวันที่ ๘ ถึง ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าเช่าพร้อมดอกเบี้ย
จำเลยให้การว่า พนักงานขับรถของโจทก์ไม่อาจนำรถออกปฏิบัติงานตามแผนงานประจำเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๓ เพราะมีเหตุการณ์ชุมนุมของกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) และรัฐบาลประกาศห้ามการใช้เส้นทางในบางพื้นที่กับห้ามบุคคลออกนอกเคหะสถานในเวลากลางคืนในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร อันเป็นพฤติการณ์ที่อยู่นอกเหนือการบังคับและความรับผิดชอบของจำเลย ซึ่งทำให้ไม่สามารถปรับเปลี่ยนแผนการปฏิบัติงานได้ทัน โดยไม่ใช่ความผิดของจำเลยสัญญาเช่าพิพาทเป็นสัญญาต่างตอบแทน เมื่อจำเลยไม่ได้ใช้และรับประโยชน์ใด ๆ จากทรัพย์สินที่เช่าตามวันเวลาที่โจทก์ฟ้อง ทั้งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก็ไม่อาจโทษจำเลยผู้เช่าได้ โจทก์จึงต้องรับไปซึ่งผลแห่งภัยพิบัติ จำเลยย่อมหลุดพ้นจากการชำระค่าเช่าให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาเช่าพิพาทเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ แต่เมื่อพิจารณาลักษณะสัญญาเช่าพิพาท โจทก์เป็นเพียงผู้ให้เช่ารถกวาดดูดฝุ่นพร้อมพนักงานขับรถ เพื่อให้จำเลยนำรถไปใช้ทำความสะอาดถนน ตรอก ซอย ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร ซึ่งพนักงานขับรถของโจทก์ต้องปฏิบัติตามแผนการปฏิบัติงานที่ได้รับความเห็นชอบจากเจ้าหน้าที่ของจำเลย อันเป็นหน้าที่จำเลยในการบริการสาธารณะฝ่ายเดียว โดยโจทก์ไม่ได้เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ จึงไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ อีกทั้งข้อกำหนดในสัญญาเช่าพิพาทไม่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพียงแต่ข้อสัญญาพิพาทบางส่วนเอื้อประโยชน์ให้แก่คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมากกว่าอีกฝ่ายหนึ่งเท่านั้น ซึ่งถือว่าเป็นสิทธิของคู่สัญญาที่ตกลงยินยอมให้กัน สัญญาเช่าพิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาเช่าทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งคู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทตามสัญญาเช่าจึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาเช่าทรัพย์ซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดในมาตรา ๘๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งรวมถึงการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง โดยในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยดังกล่าว จำเลยได้ทำสัญญาเช่ารถกวาดดูดฝุ่นพร้อมพนักงานขับรถจากโจทก์เพื่อทำความสะอาดถนน ตรอก ซอยในพื้นที่ตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย ตามสัญญาดังกล่าวนอกจากโจทก์ผู้ให้เช่าต้องส่งมอบรถให้แก่จำเลยผู้เช่าแล้ว ยังกำหนดให้ผู้ให้เช่าต้องจัดให้มีพนักงานขับรถเพื่อทำหน้าที่ขับรถ ผู้ควบคุมงานทำหน้าที่ควบคุมงาน ตรวจสอบซ่อมแซมรถที่ให้เช่า และผู้ให้เช่าจะต้องรับผิดต่ออุปัทวเหตุ ความเสียหาย หรือภยันตรายใดๆ อันเกิดจากการปฏิบัติงานของผู้ให้เช่า ต้องรับผิดต่อความเสียหายจากการกระทำของลูกจ้างผู้ให้เช่า ทั้งยังกำหนดให้กรรมการตรวจรับพัสดุ ผู้ควบคุมงาน หรือบริษัทที่ปรึกษาที่ผู้เช่าแต่งตั้งเพื่อทำหน้าที่ควบคุมการทำงานของผู้ให้เช่ามีอำนาจเข้าไปตรวจงานในสถานที่ทำงานเช่าได้ทุกเวลา ซึ่งเป็นการกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้ให้เช่าต่างไปจากลักษณะเช่าทรัพย์ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้จะใช้ชื่อว่า สัญญาเช่า แต่เนื้อหาตามที่ระบุไว้ในข้อ ๔ ข้อ ๗ ข้อ ๙ และข้อ ๑๐ เป็นกรณีที่จำเลยตกลงให้โจทก์เข้าร่วมดำเนินการในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อีกทั้งสัญญาดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการทำสัญญา โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายและระเบียบออกคำสั่งทางปกครองในขั้นตอนต่าง ๆ เกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียว และจำเลยยังมีอำนาจกำหนดข้อตกลงของสัญญา แก้ไขสัญญาและบอกเลิก สัญญาได้ฝ่ายเดียว แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองด้านการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองของจำเลยบรรลุผล สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่ารถกวาดดูดฝุ่นพร้อมพนักงานขับรถ ขอให้ชำระค่าเช่าพร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่ารถดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อพิจารณาสัญญาเช่ารถดังกล่าวแล้ว นอกจากโจทก์ผู้ให้เช่าต้องส่งมอบรถให้แก่จำเลยผู้เช่า โจทก์ยังต้องจัดให้มีพนักงานขับรถทำหน้าที่ขับรถ และผู้ควบคุมงานทำหน้าที่ควบคุมงาน โดยเฉพาะในการนำรถไปใช้ทำความสะอาดถนน ตรอก ซอย โจทก์ต้องทำและส่งแผนการดำเนินงาน รายละเอียดบุคลากร และการใช้เครื่องจักรอุปกรณ์ให้ฝ่ายจำเลย โดยจำเลยให้ความเห็นชอบก่อนการปฏิบัติงานในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อย ซึ่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยในการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่จำเลยตกลงให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด ที.ไอ.พี. ออโต้พาร์ท โจทก์ กรุงเทพมหานคร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
