แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๑
วันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๑
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๔๙ กรมการปกครอง โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทประยืนยงวู้ดเฟอร์นิช จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๐๗/๒๕๔๙ ความว่า เมื่อวันที่๒๙ กันยายน ๒๕๔๖ โจทก์และจำเลยตกลงทำสัญญาจ้างโดยจำเลยตกลงรับจ้างทำการปรับปรุงอาคารกรมการปกครอง ถนนอัษฎางค์ แขวงวัดราชบพิธ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร รวมเป็นเงินค่าจ้าง ๑๔,๒๒๖,๔๕๐ บาท โดยมีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันสัญญาของธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาลาดพร้าว ๒๕ เลขที่ ๔๖-๔๒-๐๑๐๓-๓ ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๖เป็นจำนวนเงิน๗๑๑,๓๒๓ บาท กำหนดเวลาเริ่มทำงานภายในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๖กำหนดเวลาแล้วเสร็จภายในวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ แต่ปรากฏว่าจำเลยปฏิบัติผิดสัญญาโดยดำเนินการก่อสร้างล่าช้าผิดปกติวิสัยในการทำงานของผู้รับจ้างทั่วไปและไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จได้ตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์จึงมีหนังสือที่ มท ๐๓๐๓/๘๘๖๖ ลงวันที่ ๑๕ กรกฎาคม๒๕๔๗ และหนังสือที่ มท ๐๓๐๓/๑๗๒๘๔ ลงวันที่ ๒๕ ตุลาคม ๒๕๔๘ บอกเลิกสัญญาพร้อมสงวนสิทธิริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ความรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้น รวมทั้งค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในการทำงานให้แล้วเสร็จตามสัญญา ซึ่งต่อมาโจทก์ว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดโชครุ่งเรืองเพ้นท์ทำการปรับปรุงอาคารต่อไปให้แล้วเสร็จตามสัญญาทำให้โจทก์ต้องจ่ายค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในการทำงานต่อให้แล้วเสร็จ และในระหว่างที่จำเลยทำงานปรับปรุงอาคาร ลูกจ้างของจำเลยได้ทำให้เกิดความเสียหายในห้องตัดต่อและบันทึกเสียง และห้องสมุดซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอาคารกรมการปกครองที่ว่าจ้างตามสัญญาด้วย ขอให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงิน๒,๘๖๑,๑๘๙.๘๑ บาทพร้อมดอกเบี้ย
จำเลยให้การว่า ไม่ได้ผิดสัญญา โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาเนื่องจากไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยเข้าดำเนินการได้ตามกำหนดและมีปัญหาที่ไม่สามารถสรุปเรื่องวัสดุที่ใช้ในการก่อสร้าง และฟ้องแย้งเรียกเงินค่าจ้างและเงินประกันพร้อมดอกเบี้ย นอกจากนี้ จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมเพราะเป็นคดีพิพาทตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เนื่องมาจากโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองมีคำสั่งว่าจำเลยเป็นผู้ทิ้งงานและมีคำสั่งบอกเลิกสัญญาจ้างและให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเป็นคำสั่งทางปกครอง
โจทก์ชี้แจงว่า สัญญาพิพาทมิใช่สัญญาทางปกครอง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้มีบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ วัตถุประสงค์แห่งสัญญาก็เพียงให้ซ่อมแซมปรับปรุงอาคารของกรมการปกครองในส่วนที่เป็นบริเวณการปฏิบัติงานของข้าราชการโจทก์เท่านั้น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ของโจทก์มิได้มีไว้เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือบริการสาธารณะ อีกทั้งไม่มีวัตถุประสงค์มอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือมิได้มีข้อกำหนดถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญา สัญญาดังกล่าวเกิดจากความสมัครใจบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแพ่ง
ศาลแพ่งเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันสืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างปรับปรุงอาคารกรมการปกครอง แม้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ว่าจ้างโดยจำเลยเป็นฝ่ายผู้รับจ้างก็ตาม แต่ก็เป็นเพียงให้จำเลยซ่อมแซมปรับปรุงอาคารกรมการปกครองในส่วนที่เป็นบริเวณการปฏิบัติงานของกรมการปกครอง คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการดำเนินการทางปกครองของโจทก์บรรลุผลเท่านั้น ทั้งสัญญาดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้มีบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้จำเลยเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๗-๓๐/๒๕๔๙
ศาลปกครองกลางเห็นว่า สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยในกรณีนี้เป็นสัญญาจ้างปรับปรุงอาคารกรมการปกครองซึ่งเป็นถาวรวัตถุของรัฐเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะให้บรรลุผล และเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญานี้คือการรับจ้างปรับปรุงอาคารกรมการปกครอง จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารกรมการปกครองจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๕
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ
ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ เมื่อวันที่ ๒๙ กันยายน๒๕๔๖ กรมการปกครอง โจทก์ และบริษัทประยืนยง วู้ดเฟอร์นิช จำกัด จำเลย ตกลงทำสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารกรมการปกครอง ถนนอัษฎางค์ แขวงวัดราชบพิธ เขตพระนครกรุงเทพมหานคร รวมเป็นเงินค่าจ้าง ๑๔,๒๒๖,๔๕๐ บาท โดยจำเลย ผู้รับจ้าง มีหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันสัญญาของธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) สาขาลาดพร้าว ๒๕ เลขที่ ๔๖-๔๒-๐๑๐๓-๓ ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นจำนวนเงิน ๗๑๑,๓๒๓ บาท กำหนดเวลาเริ่มทำงานภายในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๖ กำหนดเวลาแล้วเสร็จภายในวันที่ ๒๕ กรกฎาคม๒๕๔๗แต่ปรากฏว่าจำเลยปฏิบัติผิดสัญญาโดยดำเนินการก่อสร้างล่าช้าผิดปกติวิสัยในการทำงานของผู้รับจ้างทั่วไปและไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จได้ตามที่กำหนดในสัญญา โจทก์จึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาพร้อมสงวนสิทธิริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ความรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้น รวมทั้งค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในการทำงานให้แล้วเสร็จตามสัญญา ซึ่งต่อมาโจทก์ว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดโชครุ่งเรืองเพ้นท์ทำการปรับปรุงอาคารต่อไปให้แล้วเสร็จตามสัญญา ทำให้โจทก์ต้องจ่ายค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในการทำงานต่อให้แล้วเสร็จ และในระหว่างที่จำเลยทำงานปรับปรุงอาคาร ลูกจ้างของจำเลยได้ทำให้เกิดความเสียหายในห้องตัดต่อและบันทึกเสียง และห้องสมุด ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอาคารกรมการปกครองที่ว่าจ้างตามสัญญาด้วย ขอให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงิน ๒,๘๖๑,๑๘๙.๘๑ บาทพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การว่า ไม่ได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา และฟ้องแย้งเรียกเงินค่าจ้างและเงินประกันพร้อมดอกเบี้ย ดังนั้น กรณีจึงเป็นเรื่องสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยผูกพันเป็นคู่สัญญาจ้างดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลย สาระสำคัญของข้อโต้แย้งเป็นการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญา จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทยตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๑(๓) มีภารกิจเกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายในประเทศ การอำนวยความเป็นธรรม การปกครองท้องที่ การอาสารักษาดินแดน และการทะเบียน เพื่อให้ประชาชนมีความมั่นคงปลอดภัย ได้รับบริการที่สะดวก รวดเร็ว และให้เกิดความสงบสุขในสังคมอย่างยั่งยืนจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการปฏิบัติการตามภารกิจซึ่งเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารกรมการปกครองจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผล สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อคดีนี้เป็นกรณีพิพาทอันเนื่องมาจากการเรียกร้องให้ชดใช้เงินจากการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมการปกครอง โจทก์ บริษัทประยืนยง วู้ดเฟอร์นิช จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) วิรัช ลิ้มวิชัย (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายวิรัช ลิ้มวิชัย) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ดิเรกพล วัฒนะโชติ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ดิเรกพล วัฒนะโชติ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
