แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้อง ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยผู้ฟ้องคดีอ้างเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าเป็นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่นาแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีอ้างเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงประการอื่น นอกจากการทับซ้อนกับที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง กรณีจึงเป็นคดีที่ผู้ฟ้องคดีขอให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลมีคำสั่งห้ามหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ขุดดินในที่นาพิพาทและทำที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิมนั้น เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ทั่วไป ทั้งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ศาลต้องวินิจฉัยให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ประเด็นตามคำขอนี้ จึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวเนื่องกับสิทธิในที่ดินตามคำขอแรกที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๘/๒๕๕๙
วันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๘ นายบุญมา แพงบุดดี ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุบลราชธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒๑/๒๕๕๘ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหลักฐาน ส.ค. ๑ เลขที่ ๕๕ ตำบลบุ่งหวาย อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๖ ไร่ ๒ งาน ๔๙ ตารางวา โดยได้รับมรดกมาจากบิดาของผู้ฟ้องคดีซึ่งได้ทำกินมาก่อนปี ๒๔๗๐ เมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๕๗ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ได้ทำการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หนองน้ำสาธารณประโยชน์แปลง “หนองคำก้อม” หมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งหวาย อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการรังวัดและได้รับหนังสือจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาล แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ไปใช้สิทธิทางศาลดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ อบ ๕๔๖๙ ตั้งอยู่ที่บ้านโนนสวน หมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งหวาย อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๓๐ ตารางวา ลงวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๘ และก่อนมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงผู้ใหญ่บ้านบุ่งหวายและนายกองค์การบริหารส่วนตำบลบุ่งหวายได้เข้าทำการขุดดินในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้มีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงสาธารณประโยชน์แปลง “หนองคำก้อม” ห้ามขุดที่นาพิพาทและให้ทำที่ดินกลับคืนสู่สภาพเดิม
ต่อมาศาลปกครองอุบลราชธานีมีคำสั่งเรียกองค์การบริหารส่วนตำบลบุ่งหวาย เข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ไม่ปรากฏพยานหลักฐานว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง “หนองคำก้อม” เลขที่ อบ ๕๔๖๙ ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (นสล.) เป็นการแสดงเขตที่ดิน ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ อบ ๕๔๖๙ ตั้งอยู่ที่บ้านโนนสวน หมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งหวาย อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี และห้ามส่วนราชการขุดที่นาที่พิพาทและให้ทำที่ดินกลับคืนสภาพเดิมได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน ๑ แปลง ตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เนื้อที่ ๖ ไร่ ๒ งาน ๔๙ ตารางวา โดยรับมรดกมาจากนายลวง แพงบุดดี บิดาผู้ฟ้องคดี ซึ่งนายลวง รับมรดกมาจากบิดามารดาอีกต่อหนึ่ง และทำกินมาก่อนปี ๒๔๗๐ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หนองน้ำสาธารณประโยชน์ “หนองคำก้อม” หมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งหวาย อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการรังวัดและได้รับหนังสือจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาล แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ไปใช้สิทธิทางศาล ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงหนองน้ำสาธารณประโยชน์ “หนองคำก้อม” ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี และก่อนที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เข้าทำการขุดดินในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ขุดที่ดินพิพาทและทำที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ส่วนฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าที่ดินพิพาทคือบริเวณของหนองคำก้อมอันเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ของชุมชนที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาช้านาน โดยมีหลักฐานยืนยันจากระวางแผนที่ของสำนักงานที่ดินและหลักฐานโฉนดที่ดินของประชาชนที่อยู่ติดกับที่ดินบริเวณพิพาทซึ่งระบุข้างเคียงจดหนองน้ำสาธารณประโยชน์ อีกทั้งได้ความจากการสอบสวนผู้นำชุมชนทั้งในอดีตและปัจจุบัน ตลอดจนผู้อาวุโสในท้องถิ่นต่างยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง “หนองคำก้อม” ของทางราชการจึงเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่หนองน้ำสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่เอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคำก้อม เลขที่ อบ ๕๔๖๙ และห้ามผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ขุดดินในที่ดินพิพาทและทำที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ซึ่งอยู่ในความครอบครองดูแลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคำก้อมชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีจะเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามดำเนินการให้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคำก้อมโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ผู้ฟ้องคดีก็อ้างเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าเป็นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ดินตาม ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดี โดยมีคำขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท ดังนั้นการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคำก้อมตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินซึ่งผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโต้แย้ง ทั้งคดีนี้ไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีอ้างเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ อบ ๕๔๖๙ ประการอื่น นอกจากการทับซ้อนกับที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง กรณีจึงเป็นคดีที่ผู้ฟ้องคดีขอให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินพิพาทซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนมีสิทธิครอบครองเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลมีคำสั่งห้ามผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ขุดดินในที่พิพาทและทำที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิมนั้น ก็เป็นคำฟ้องที่อ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีอันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงไม่เข้าลักษณะคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ทั่วไป ทั้งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ศาลต้องวินิจฉัยให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ประเด็นตามคำขอนี้ จึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวเนื่องกับสิทธิในที่ดินตามคำขอแรกที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายบุญมา แพงบุดดี ผู้ฟ้องคดี อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลบุ่งหวาย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
