แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อ้างว่าการออก น.ส.ล. (บึงราชนกสาธารณประโยชน์) อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยอาณาเขตด้านทิศตะวันตกของบึงราชนกทับซ้อนลงบนที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนหรือแก้ไขอาณาเขตที่ดินให้ถูกต้อง จำเลยให้การว่า ที่ดินบริเวณบึงราชนกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งศาลฎีกาได้พิพากษาให้ที่ดินพิพาทที่โจทก์ที่ ๒ ครอบครองทับซ้อนกับบึงราชนก เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ห้ามโจทก์ที่ ๒ และบริวารเกี่ยวข้องอีกต่อไป น.ส.ล. พิพาทได้ออกโดยชอบและถูกต้องแล้ว เห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการออก น.ส.ล. ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยเพิกถอน น.ส.ล. ตามคำขอโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่จำเลยโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๔/๒๕๕๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๔ นางทองอยู่ เนียมเพาะ ที่ ๑ นางถนอมศรี เทพมาศ ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๔๔๓/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้มีส่วนได้เสียในที่ดิน ๑ แปลง และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้ครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) และหนังสือแสดงสิทธิครอบครอง (ส.ค. ๑) รวม ๘ แปลง เมื่อวันที่ ๒๒ มีนาคม ๒๕๓๔ อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (นสล.) เลขที่ ๔๗๕๔๗ (บึงราชนกสาธารณประโยชน์) อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เนื้อที่ประมาณ ๔,๘๖๕ ไร่ ๒ งาน ๘๕ ตารางวา อยู่ในความดูแลรักษาของกรมเจ้าท่า โดยมีอาณาเขตด้านทิศตะวันตกทับซ้อนลงบนที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ต่อมาวันที่ ๕ พฤษภาคม ๒๕๔๗ โจทก์ทั้งสองได้ยื่นหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ตรวจสอบการออก นสล. ดังกล่าวว่าเกินกว่าอาณาเขตที่แท้จริงและมีการรังวัดทับซ้อนลงบนที่ดินของโจทก์ทั้งสองที่ได้ครอบครองอยู่ก่อน ซึ่งทางราชการได้แต่งตั้งให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นผู้ตีความภาพถ่ายทางอากาศในบริเวณบึงราชนก ปรากฏว่าขอบเขตที่ดินของบึงราชนกตาม นสล. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะมีการรังวัดอาณาเขตภายหลังที่โจทก์ทั้งสองครอบครองที่ดินอยู่ก่อนแล้ว และด้านทิศตะวันตกมีอาณาเขตมากกว่าที่กรมประมงเคยสำรวจไว้ แต่จำเลยไม่ดำเนินการแก้ไขอาณาเขตตาม นสล. ดังกล่าวให้ถูกต้อง ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนหรือแก้ไขอาณาเขตที่ดินบึงราชนกด้านทิศตะวันตกให้ถูกต้องตามความเป็นจริง
จำเลยให้การว่า ที่ดินบริเวณบึงราชนกเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาช้านาน ซึ่งทางราชการหวงห้ามไว้เป็นที่รักษาพันธุ์สัตว์น้ำของกรมประมงโดยชอบด้วยกฎหมายตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. ๒๔๖๘ ผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลกจึงมีคำสั่งเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินของราษฎรที่ออกทับที่สาธารณประโยชน์บึงราชนก รวมทั้งที่ดินที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าเป็นเจ้าของในคดีนี้ โจทก์ทั้งสองไม่ได้มีชื่อในเอกสารแสดงสิทธิในที่ดินตามฟ้องบางแปลงจึงไม่มีอำนาจฟ้อง และศาลฎีกาได้เคยมีคำพิพากษาว่า ที่ดินพิพาทที่โจทก์ที่ ๒ ครอบครองทับซ้อนกับบึงราชนกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ห้ามโจทก์ที่ ๒ และบริวารเกี่ยวข้องอีกต่อไป จึงผูกพันโจทก์ที่ ๒ และ นสล. พิพาทได้ออกโดยชอบและถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลกมีคำสั่งให้เพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่ออกทับที่สาธารณประโยชน์บึงราชนก และจำหน่าย ส.ค. ๑ ออกจากทะเบียน อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์บึงราชนก อีกทั้งจำเลยให้การต่อสู้ว่าโจทก์ทั้งสองไม่มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ หากศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีใดแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของกรมที่ดินโดยอธิบดีกรมที่ดิน (จำเลย) และต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายที่ดิน การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของอธิบดีกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ นอกจากนี้การพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะประเด็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ แต่ยังต้องพิจารณาว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ออกโดยถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ด้วย ซึ่งประเด็นดังกล่าวก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อ้างว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (นสล.) เลขที่ ๔๗๕๔๗ (บึงราชนกสาธารณประโยชน์) อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยอาณาเขตด้านทิศตะวันตกของบึงราชนกทับซ้อนลงบนที่ดินของโจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นผู้ครอบครองอยู่ก่อน ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนหรือแก้ไขอาณาเขตที่ดินบึงราชนกด้านทิศตะวันตกให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินบริเวณบึงราชนกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาให้ที่ดินพิพาทที่โจทก์ที่ ๒ ครอบครองทับซ้อนกับบึงราชนกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ห้ามโจทก์ที่ ๒ และบริวารเกี่ยวข้องอีกต่อไป นสล. พิพาทได้ออกโดยชอบและถูกต้องแล้ว เห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เพื่อให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเป็นธรรมตามคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่จำเลยโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองอยู่ เนียมเพาะ ที่ ๑ นางถนอมศรี เทพมาศ ที่ ๒ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
