แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้จำเลยที่ ๑ ชำระเงินค่าเสียหายตามสัญญาจ้างสร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ และให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันสัญญาจ้างจึงต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้เกษตรกรได้มีที่ทำกินเพื่อยังชีพอย่างเพียงพอและยั่งยืน รวมตลอดถึงให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ สร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดหาหรือจัดให้มีมุ้งคลุมแปลงมะละกอซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพของเกษตรกรในการปลูกมะละกอและการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและคุณภาพผลิตผลเกษตรกรรมตามอำนาจหน้าที่หลักของโจทก์ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๓/๒๕๕๗
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดธัญบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดธัญบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทธรรมการ จำกัด ที่ ๑ บริษัทธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดธัญบุรีเป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๗๑๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ สร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ ณ เขตนิคมเศรษฐกิจพอเพียง หมู่ ๙ ตำบลบึงกาสาม อำเภอหนองเสือ จังหวัดปทุมธานี จำนวน ๕ หลัง พื้นที่ ๑๑ ไร่ ตกลงค่าจ้างเป็นเงิน ๑,๕๘๔,๐๐๐ บาท กำหนดเวลาแล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๒ โดยมีข้อตกลงว่าจำเลยที่ ๑ ต้องก่อสร้างตามแบบและใช้วัสดุอุปกรณ์ให้ได้คุณภาพตามที่กำหนด หากมีความชำรุดเสียหายเกิดขึ้นภายใน ๑ ปี จำเลยที่ ๑ ต้องแก้ไขโดยไม่ชักช้า หากไม่ดำเนินการภายใน ๑๕ วัน นับแต่ได้รับแจ้ง โจทก์มีสิทธิทำการนั้นเองหรือจ้างผู้อื่นทำการ โดยจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายและมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกันการทำสัญญาของจำเลยที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๗๙,๒๐๐ บาท จำเลยที่ ๑ ส่งมอบงานให้แก่โจทก์ โดยได้รับชำระค่าจ้างครบถ้วนแล้ว ต่อมาเกิดความชำรุดบกพร่องเสียหายขึ้น เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ใช้วัสดุก่อสร้างไม่ถูกต้อง ไม่ทำตามมาตรฐานแห่งหลักวิชา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายจำนวน ๑,๓๕๒,๒๔๓ บาท พร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงินจำนวน ๗๙,๒๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ข้อตกลงตามสัญญามีลักษณะเป็นสัญญาที่ไม่เป็นธรรม ความเสียหาย ที่เกิดขึ้นภายหลังส่งมอบงานเกิดจากเหตุสุดวิสัยและความบกพร่องในการออกแบบและกำหนดรายละเอียดวัสดุสัมภาระของโจทก์เอง มิได้เกิดจากความบกพร่องของจำเลยที่ ๑ โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหาย ตามฟ้อง หากโจทก์จะถูกโต้แย้งสิทธิตามสัญญาและเสียหายจริง จำเลยที่ ๑ ก็รับผิดต่อโจทก์ไม่เกิน ๗๙๒,๐๐๐ บาท มิใช่ทั้งหมดตามฟ้อง จำเลยที่ ๑ มิได้ผิดสัญญา ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างตามโครงสร้างหรือแบบที่โจทก์กำหนดถูกต้องและได้มาตรฐานแห่งหลักวิชาตามสัญญาจ้างแล้ว มิได้ผิดสัญญาจ้าง ไม่ต้องรับผิด ความเสียหายเกิดจากภัยธรรมชาติซึ่งเป็นเหตุสุดวิสัย มิได้เกิดจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ และเกิดขึ้นภายหลังที่ได้ส่งมอบงานให้แก่โจทก์แล้ว ทั้งในสัญญาจ้างและสัญญาค้ำประกันก็มิได้ตกลงกันว่า หากความเสียหายเกิดจากภัยธรรมชาติซึ่งเป็นเหตุสุดวิสัยนั้น จำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดด้วย จำเลยที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดธัญบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ว่าโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองจะว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ทำมุ้งคลุมแปลงมะละกอก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยที่ ๑ แสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยไม่ปรากฏข้อกำหนดใดในสัญญาจ้างดังกล่าวที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ว่ามีอยู่เหนือจำเลยที่ ๑ และมิได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองได้ตกลงมอบหมายให้จำเลยที่ ๑ ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐ ทั้งสัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองและมีภารกิจเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้เกษตรกรได้มีที่ทำกินเพื่อยังชีพอย่างเพียงพอและยั่งยืน โดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น การที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในการจัดหาที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเองเข้าทำประโยชน์ ส่งเสริมและพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม รวมทั้งปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและคุณภาพผลิตผลเกษตรกรรม ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบดูแลการดำเนินการจัดตั้งนิคมเศรษฐกิจพอเพียงในเขตปฏิรูปที่ดินได้ทำสัญญาจ้างเหมาจัดทำมุ้งคลุมแปลงปลูกมะละกอว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้สร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ ณ เขตนิคมเศรษฐกิจพอเพียง โดยปักเสาโครงสร้างสำหรับกางมุ้งและขึงสลิงคลุมมุ้งตามแบบและคุณลักษณะเฉพาะแนบท้ายสัญญา สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดหาหรือจัดให้มีมุ้งคลุมแปลงมะละกอซึ่งเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพของเกษตรกรในการปลูกมะละกอและการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและคุณภาพผลิตผลเกษตรกรรมอันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ให้บรรลุผล นอกจากนี้ สัญญาดังกล่าวยังมีข้อกำหนดให้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ก่อนครบกำหนดระยะเวลาตามสัญญา ซึ่งจำเลยที่ ๑ ในฐานะเอกชนคู่สัญญาไม่อาจใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาดังกล่าวได้ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่มีเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทอันเนื่องมาจากการเรียกค่าเสียหายและค่าปรับตามสัญญาจ้างเหมาจัดทำมุ้งคลุมแปลงมะละกอดังกล่าว จึงเป็นกรณีมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับสัญญาค้ำประกันที่จำเลยที่ ๒ ทำกับโจทก์เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างเหมาจัดทำมุ้งคลุมแปลงมะละกอซึ่งเป็นสัญญาประธาน ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ ชำระเงินค่าเสียหายตามสัญญาจ้างสร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ ณ เขตนิคมเศรษฐกิจพอเพียง และให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันสัญญาจ้างดังกล่าว จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้เกษตรกรได้มีที่ทำกินเพื่อยังชีพอย่างเพียงพอและยั่งยืน โดยการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบดูแลการดำเนินการจัดตั้งนิคมเศรษฐกิจพอเพียงในเขตปฏิรูปที่ดิน ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาว่าจ้าง จำเลยที่ ๑ สร้างมุ้งคลุมแปลงมะละกอ ณ เขตนิคมเศรษฐกิจพอเพียง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดหาหรือจัดให้มีมุ้งคลุมแปลงมะละกอซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพของเกษตรกรในการปลูกมะละกอและการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและคุณภาพผลิตผลเกษตรกรรม อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่หลักของโจทก์ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ บริษัทธรรมการ จำกัด ที่ ๑ บริษัทธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
