แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็งเพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุน สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุรินทร์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุรินทร์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้องสหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ – ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุรินทร์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๐๕/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแลสหกรณ์ทั่วประเทศ จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโจทก์ ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ กำหนดชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ หากจำเลยที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ภายในกำหนดหรือเมื่อโจทก์บอกเลิกสัญญาและเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ ต้องเสียดอกเบี้ยจากการผิดนัดร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงินค้างชำระ หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์ จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี โดยมีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น เป็นผู้ค้ำประกันและยอมรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม จำเลยที่ ๑ มิได้นำเงินกู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกของจำเลยที่ ๑ โจทก์มีหนังสือบอกเลิกสัญญาและเรียกให้ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉย คงชำระค่าปรับบางส่วนแก่โจทก์บางส่วน จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๑๔ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด จำเลยที่ ๑๕ และที่ ๑๖ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายชาญชัย และจำเลยที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสมบัติ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ขอให้จำเลยทั้งสิบเจ็ดร่วมกันชำระต้นเงิน ดอกเบี้ยและค่าปรับ จำนวน ๒๑,๙๐๕,๖๑๖.๔๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท นับแต่วันถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำให้การว่า สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ เพราะโจทก์สมรู้ร่วมคิดกับข้าราชการและบุคคลภายนอกเชิดจำเลยที่ ๑ เป็นตัวแทนทำสัญญา แล้วให้บุคคลภายนอกนำเงินไปใช้ในการซื้อสิทธิขายเสียงในการเลือกตั้งทั่วไปช่วงปี ๒๕๔๓ ถึง ๒๕๔๕ สัญญากู้ยืมจึงเป็นนิติกรรมอำพราง และจำเลยที่ ๑ มิได้รับเงินตามสัญญาใบเสร็จรับเงินท้ายฟ้องมิใช่ของจำเลยที่ ๑ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งโจทก์มิได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินระหว่างสหกรณ์กับกรมส่งเสริมสหกรณ์ และตามที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมโดยขาดการพิจารณาอนุมัติที่รอบคอบ เมื่อการกู้ยืมในคดีนี้เป็นการกระทำตามนโยบายของรัฐกระทบต่อคนหมู่มาก จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา และคดีขาดอายุความ จำเลยที่ ๑๔ ถึง ๑๗ เป็นผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น จึงไม่ต้องรับผิด โจทก์ต้องเรียกร้องจากผู้จัดการมรดกของนายสงัด นายชาญชัย และนายสมบัติ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ อนุมัติให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยมิชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นไปตามระเบียบและเงื่อนไข รู้เห็นและสนับสนุนให้บุคคลภายนอกเป็นผู้รับเงินและนำไปใช้ซื้อสิทธิขายเสียง การกู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองนครราชสีมาศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) มีอำนาจเกี่ยวกับส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่โจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และจำเลยที่ ๑๔ ถึงที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ตามลำดับ รับผิดตามสัญญาค้ำประกันนั้น ไม่มีกฎหมายบังคับให้จำเลยที่ ๑ ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของโจทก์เท่านั้น แต่จำเลยที่ ๑ มีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินอื่น ๆ นอกจากนี้แม้สัญญากู้ยืมมีข้อกำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง และคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ โจทก์ และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ก็เป็นเพียงข้อกำหนดหรือเงื่อนไขเช่นเดียวกับการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินทั่วไปเพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ ทั้งข้อสัญญามิได้ให้เอกสิทธิ์โจทก์อย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้กระทำได้ การอนุมัติให้กู้ยืมเงินของโจทก์จึงมิใช่การกระทำทางปกครองที่เป็นการแสดงออกซึ่งเจตนาของหน่วยงานทางปกครองที่มุ่งจะผูกนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับประชาชนในฐานะที่หน่วยงานทางปกครองมีอำนาจที่เหนือกว่าแต่ประการใด นอกจากนี้แม้มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์อันจะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่อย่างใด ประการต่อมา ที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การต่อสู้คดีและโต้แย้งเขตอำนาจศาลทำนองว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือกฎต่าง ๆ นั้น เมื่อพิเคราะห์คำให้การและคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ แล้ว เห็นว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การกล่าวอ้างลอย ๆ มิได้ระบุให้ชัดเจนว่า โจทก์หรือบุคคลผู้เกี่ยวข้องหลอกลวงหรือเชิดจำเลยที่ ๑ อย่างไร ทั้งไม่ปรากฏรายละเอียดว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือนโยบายของรัฐโดยมิชอบอย่างไร คำให้การและคำโต้แย้งของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ จึงเป็นการอ้างเหตุผลย่อยประการหนึ่ง เพื่อต่อสู้ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ หลุดพ้นจากความรับผิดตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันอันเป็นประเด็นหลักแห่งคดี กรณีมิใช่เรื่องที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ประสงค์ใช้สิทธิต่อสู้คดีว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่ประการใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ตามข้อ ๑๖ ของระเบียบดังกล่าว ซึ่งการช่วยเหลือเกษตรกรจะต้องดำเนินการภายใต้หลักการเดียวกันอย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ มีกลไกให้ผลประโยชน์นั้นกลับไปถึงเกษตรกรอย่างแท้จริง โดยให้การช่วยเหลือในด้านการตลาด สินค้าเกษตรและปัจจัยการผลิต ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบเดียวกัน โดยข้อ ๑๔ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรพิจารณาให้ความช่วยเหลือ เมื่อเห็นว่าราคาตลาดต่ำกว่า หรือคาดว่าจะต่ำกว่าราคาเป้าหมายนำในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง และหยุดให้ความช่วยเหลือเมื่อเห็นว่าราคาตลาดสูงกว่า หรือคาดว่าจะสูงกว่าราคาเป้าหมายในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ประกอบด้วยเงินที่ได้รับการจัดสรรตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้มอบให้ ดอกผลของเงินกองทุน และเงินที่รัฐบาลอุดหนุนให้ ตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ กำหนดให้จ่ายเงินจากกองทุนได้ตามวัตถุประสงค์ของกองทุน ตามมติคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร เฉพาะในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาดเพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร (๒) พัฒนาโครงสร้างการผลิต และการปรับปรุงคุณภาพสินค้าเกษตรเพื่อเพิ่มรายได้แก่เกษตรกร (๓) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อและการดำเนินงานของกองทุนที่ดิน (๔) ค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนไม่เกินร้อยละ ๑ ของกองทุน (๕) ช่วยเหลือสินค้าเกษตรที่มีกฎหมายกำหนดให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบอยู่แล้ว โดยผ่านกองทุนซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นเป็นการเฉพาะคราวและมีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อคุ้มครองและรักษาประโยชน์ของเกษตรกร ทั้งนี้ การจ่ายเงินเพื่อดำเนินการตาม (๑) (๒) (๓) และ (๔) จะจ่ายในลักษณะหมุนเวียนหรือจ่ายขาดก็ได้ ส่วนการจ่ายเงินตาม (๕) ให้จ่ายได้เฉพาะในลักษณะหมุนเวียนและต้องคำนึงถึงเงินกองทุนคงเหลือแต่ที่ปลอดภาระผูกพันที่จะนำไปช่วยเหลือสินค้าเกษตรกรอื่นที่มีปัญหาหรือคาดว่าจะมีปัญหาประกอบด้วย ซึ่งข้อ ๑๗ กำหนดให้กรมบัญชีกลางเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการใช้จ่ายหรือขอรับจัดสรรเงินกองทุน โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรตลอดจนดูแลรักษาประโยชน์เงินกองทุน รวมทั้งควบคุมดูแลการใช้จ่ายเงินกองทุน ดังนั้น เห็นได้ว่ากองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตร และด้านสินเชื่อ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐที่ให้บริการแก่เกษตรกรโดยเฉพาะ การดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับกองทุนดังกล่าวจึงเป็นการดำเนินกิจการของฝ่ายทางปกครอง การที่โจทก์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่าง ๆ ที่ผ่านโจทก์ ทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ โดยให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ โดยมีหลักการที่จะให้สหกรณ์ดำเนินการรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกมาจัดการด้านการตลาด ตั้งแต่การขนส่ง คัดคุณภาพ แปรรูป บรรจุ จนถึงการจำหน่าย นอกจากสมาชิกสหกรณ์จะได้รับราคาข้าวเปลือกขั้นต่ำตามราคาตลาดส่วนหนึ่งเมื่อส่งมอบข้าวเปลือกแล้ว สมาชิกสหกรณ์ยังจะได้รับราคาเพิ่มขึ้นเมื่อสหกรณ์ดำเนินการมีกำไรอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งจะทำให้สมาชิกสหกรณ์ได้รับราคาขั้นสุดท้ายสูงกว่าราคาตลาดโดยทั่วไป ส่งผลให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำ ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้กู้ยืมเงินจากโจทก์ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๔๔๕ ตามสัญญาเลขที่ ๑/๒๔๔๕ ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๔๔๕ โดยมีข้อตกลงกันตามข้อ ๑ ข้อ ๒ และข้อ ๗ ว่าโจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจำนวน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยจำเลยที่ ๑ จะต้องใช้เงินเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เท่านั้น ไม่สามารถนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการอื่นได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ก่อน หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องเสียดอกเบี้ยและค่าปรับแก่โจทก์ ตามข้อ ๑๓ และข้อ ๑๗ หากปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ใช้จ่ายเงินกู้ยืมดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นที่จะต้องใช้เงิน ให้จำเลยที่ ๑ ส่งคืนให้แก่โจทก์ภายใน ๕ วันทำการ ตั้งแต่วันที่หมดความจำเป็นต้องใช้ และในระหว่างที่ยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้ จำเลยที่ ๑ ต้องจัดทำบัญชีสำหรับติดตามผลการปฏิบัติงานการรวบรวมข้าวตามโครงการ ฯ อย่างใกล้ชิดและทุกรอบระยะเวลา ๑๒ เดือน นับจากเดือนที่ได้รับเงินกู้ยืมไป และต้องจัดทำรายงานตามที่โจทก์กำหนด ส่งให้โจทก์จนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น ตามนัยข้อ ๖ และข้อ ๑๐ ของสัญญา อีกทั้งจำเลยที่ ๑ ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ยินยอมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวเข้าตรวจสอบกิจการได้ตลอดเวลา รวมทั้งยินยอมให้โจทก์มีอำนาจสั่งแก้ไขด้วยประการใด ๆ หากไม่แก้ไข โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ทันที และหากมีดอกเบี้ยเกิดขึ้นจากบัญชีเงินฝากต้องส่งคืนโจทก์ทั้งหมด อันเป็นข้อกำหนดให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐควบคุมบริหารเงินที่ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินตามข้อ ๑๑ จากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า โจทก์มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวแทนโจทก์ในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมเงินไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกไปแปรรูปเป็นข้าวสารและจำหน่าย โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว จึงเป็นเครื่องมือของโจทก์เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิด
นิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับจำเลย รวมทั้งมิใช่เป็นการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์ของรัฐ แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรแก่จำเลย ที่ ๑ เพื่อดำเนินโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เพียงสหกรณ์เดียวหรือรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกสหกรณ์เพียงกลุ่มเดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวคงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนโจทก์ ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองหาได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการไม่ แม้จะมีจำนวนผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นก็ยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครองเพราะสัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น จักต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร โครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะและเป็นสัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นเมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญา มีข้อสัญญาหลายข้อที่กำหนดให้คู่สัญญามีสิทธิและหน้าที่แตกต่างไปจากที่มีการกำหนดในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายเอกชนหรือไม่ค่อยมีการกำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน เช่น ข้อ ๖ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องส่งเงินคืนโจทก์ หากใช้เงินกู้ดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นต้องใช้เงิน ก็เพื่อนำเงินส่วนที่เหลือคืนกองทุน ฯ เพื่อนำไปหมุนเวียนและใช้จ่ายช่วยเหลือเกษตรกรตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งกองทุน ฯ อันจะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะแก่เกษตรกรสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและทั่วถึงแก่เกษตรกรกลุ่มอื่น ๆ ด้วย รวมทั้งกำหนดให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบัญชีติดตามผลการรวบรวมข้าวตามโครงการอย่างใกล้ชิดและรายงานโจทก์จนกว่าจะชำระหนี้เสร็จสิ้น หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายในกำหนดเวลาที่กำหนดไว้ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องชำระดอกเบี้ยในการกู้ยืมเงินดังกล่าว แต่หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี อีกทั้งโจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาหรือเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้เงินที่กู้ยืมทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดชำระ ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากที่กำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายของเอกชน หรือไม่ค่อยพบในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น เมื่อมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับฟ้องขอให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืม คืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยตามสัญญากู้ยืมเลขที่ ๑/๒๕๔๕ ระหว่างสหกรณ์จังหวัดสุรินทร์ผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ในฐานะผู้ค้ำประกัน กรณีจึงเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม สำหรับกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ทั้งในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตรและด้านสินเชื่อ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ได้ตกลงกันทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ สหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ – ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
