แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๔๖
วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพัทยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๔ บริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๓๕/๒๕๔๔ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีรวม ๒ ฉบับ คือ สัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอฟ – ๒๗ จำนวน ๕ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรป ในราคา ๒๘๖,๓๐๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ ส่วนสัญญาเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอ – ๗ จำนวน ๖๐ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรปในราคา ๑,๕๕๑,๔๓๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ โดยผู้ฟ้องคดีได้นำหนังสือสัญญาค้ำประกันของธนาคารมอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาฉบับแรกเป็นเงิน ๒๘,๖๓๐ บาท ตามสัญญาฉบับที่ ๒ เป็นเงิน๑๕๕,๑๔๓ บาท แต่ภายหลังที่ได้มีการตกลงทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวได้เกิดวิกฤติทางด้านการเงินขึ้นในประเทศไทย โดยเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๐ รัฐบาลได้ประกาศให้ปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราโดยประกาศให้ค่าเงินบาทมีอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัว ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบโดยตรงจากการปรับปรุงระบบดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบสินค้าให้กับผู้ถูกฟ้องคดีภายในกำหนดเวลาในสัญญาได้ และโดยที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ใช้หลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุดที่ นร ๐๒๐๕/ว ๗๐ ลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งมีทั้งหมด ๑๒ แนวทาง ผู้ฟ้องคดีอยู่ในหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่จะได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงได้ยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้มีการยกเลิกสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ และไม่ให้ถือว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ละทิ้งงานและคืนหนังสือค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้พิจารณาช่วยเหลือผู้ฟ้องคดีตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหายอย่างร้ายแรง
ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ แจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๗ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ เห็นชอบตามมาตรการและแนวทางปฏิบัติที่คณะกรรมการพิจารณาหลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรากำหนดขึ้นรวม ๑๐ ข้อ และให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสือลงวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๔๒ ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ขยายระยะเวลาสัญญาซื้อขายเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ออกไปอีก ๓๖๐ วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดสัญญา และขอรับความช่วยเหลือโดยการนิรโทษในภาระผูกพันตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ เพื่อไม่เป็นผู้ละทิ้งงานกับขอคืนหลักประกันสัญญาและขอคืนค่าปรับที่ถูกปรับแล้วและ/หรือยกเว้นค่าปรับ อีกทั้งมาตรการช่วยเหลือใดๆ (ถ้ามี) ตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาคำขอดังกล่าวโดยอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีขยายอายุสัญญาออกไปได้ภายหลังล่วงเลยเวลาที่จะต้องปฏิบัติตามสัญญาแล้ว ทำให้ผู้ฟ้องคดีจะต้องเสียค่าปรับตามสัญญาก่อน แล้วจึงจะขยายระยะเวลาในการส่งมอบสินค้าให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีออกไปได้ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญาเนื่องจากผู้ฟ้องคดีผิดสัญญากับริบหลักประกันตามสัญญา ให้ชำระเงินค่าปรับและค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกสัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าปรับและค่าเสียหายอื่นใด ให้คืนหลักประกันตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือว่าผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผู้ละทิ้งงานตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ฟ้องคดีโดยแท้ แต่พิพาทกันว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราหรือไม่ ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นมาตรการที่ฝ่ายบริหารสูงสุดได้กำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐต้องถือปฏิบัตินอกเหนือจากข้อตกลงที่กำหนดไว้ในสัญญา และมีสภาพเป็นกฎ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องถือปฏิบัติตามโดยการพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งทางปกครองตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ซึ่งคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว โดยมีคำสั่งทางปกครองปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ยื่นขอความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี และผู้ถูกฟ้องคดีคงยึดหลักประกันสัญญาไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย อันเป็นการฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำการโดย
ไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีจากการใช้อำนาจตามกฎหมายทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดด้วยการให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนหลักประกันสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดพัทยาได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา โดยให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ถือปฏิบัตินั้น มิได้มีสภาพเป็นกฎตามความหมายในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้เป็นกฎเกณฑ์บังคับแก่บุคคลทั่วไป เพียงแต่วางแนวทางกำหนดเป็นนโยบายเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ถือปฏิบัติเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายแก่บุคคลซึ่งประกอบอาชีพงานก่อสร้างหรืองานอื่นที่มีเกี่ยวข้องกับทางราชการ และได้รับผลกระทบจากการที่รัฐบาลประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ พิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้ว แจ้งขอบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีก็ดี ริบหลักประกันสัญญาก็ดี ทั้งนี้ จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม ก็หาทำให้การบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ ทั้งกรณีดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง หากแต่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาที่คู่สัญญามีต่อกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีโดยกล่าวอ้างว่าผู้ฟ้องคดีทำสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หลังจากทำสัญญาแล้วรัฐบาลได้ประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบจนไม่สามารถส่งมอบทรัพย์ที่ซื้อขายกันได้ภายในกำหนดเวลา คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยให้สิทธิที่จะยกเลิกสัญญากับไม่ถือว่าเป็นผู้ละทิ้งงานและไม่ริบหลักประกันผู้ฟ้องคดียื่นหนังสือขอรับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่พิจารณาช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี ทั้งบอกเลิกสัญญากับเรียกค่าเสียหายและริบหลักประกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ดังนี้จึงเป็นคดีพิพาทว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีซึ่งมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับประโยชน์จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงเป็นคดีปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีระหว่างบริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
