แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินโดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำสั่งแต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ มีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทจึงมีสิทธิครอบครองตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาลขอให้มีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งและดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะดำเนินการได้ก็จะต้องดำเนินการไปตามข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เป็นยุติ ศาลจึงจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๔/๒๕๕๗
วันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดภูเขียว
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๖ นายสำราญ ศรีภา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ สาขาภูเขียว ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดชัยภูมิ ที่ ๒ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๘/๒๕๕๖ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๖๘ และเลขที่ ๑๘๔ ตำบลคอนสาร อำเภอภูเขียว จังหวัดชัยภูมิ โดยซื้อมาเมื่อปี ๒๕๓๗ จากผู้มีชื่อและเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้นำหลักฐาน ส.ค. ๑ ดังกล่าวไปยื่นคำขอออกโฉนดที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ มีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นการมีคำสั่งโดยยังไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนในการออกโฉนดที่ดินที่กรมที่ดินกำหนด และแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะกล่าวอ้างว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ไม่อาจระบุขอบเขตและเนื้อที่ของที่ดินสาธารณประโยชน์ดังกล่าวได้อย่างชัดเจน ซึ่งในชั้นการรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ผู้ฟ้องคดีกับพวกก็ได้ยื่นคัดค้านไว้แล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวมาอย่างต่อเนื่อง จึงมีสิทธิครอบครองตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี และเพิกถอน น.ส.ล. เลขที่ ชย ๑๕๕๖ แปลงโนนไม้สี่สาธารณประโยชน์
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การในทำนองเดียวกันว่า เมื่อปี ๒๕๓๙ อำเภอคอนสารได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่สาธารณประโยชน์แปลง “โนนไม้สี่” เนื้อที่ประมาณ ๒๐๐ ไร่ หมู่ที่ ๗ ตำบลดงบัง อำเภอคอนสาร จังหวัดชัยภูมิ โดยอาศัยบัญชีสำรวจที่ดินสาธารณประโยชน์ จึงทำการรังวัดที่ดิน ได้เนื้อที่ ๗๔๙ ไร่ ๑ งาน ๓๗ ตารางวา มากกว่าเดิมจำนวน ๕๔๙ ไร่ ๑ งาน ๓๗ ตารางวา เนื่องจากตามบัญชีสำรวจที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นการประมาณเนื้อที่โดยมิได้ทำการรังวัดและมีผู้คัดค้าน ๒๒ ราย จำนวน ๒๓ แปลง โดยไม่มีหลักฐานหรือหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน อำเภอคอนสารได้ทำการรังวัดใหม่ ได้เนื้อที่ ๗๓๑ ไร่ ๙๐ ตารางวา มีผู้คัดค้าน ๒๖ ราย รวมผู้ฟ้องคดีด้วย โดยผู้คัดค้านได้ยื่นฟ้องคดีเพื่อพิสูจน์สิทธิในที่ดินต่อศาลจังหวัดภูเขียว ปัจจุบันอยู่ระหว่างรอผลคำพิพากษาถึงที่สุด ที่ดินส่วนที่ถูกคัดค้านจึงยังไม่ได้ออก น.ส.ล. ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะรายโดยอาศัยหลักฐาน ส.ค. ๑ ดังกล่าวข้างต้นและชี้แผนที่ระวางรูปถ่ายทางอากาศประกอบการขอออกโฉนดที่ดิน แต่ช่างรังวัดได้ตรวจสอบลงระวางยูทีเอ็มแล้ว ปรากฏว่าตำแหน่งที่ดินอยู่ในบริเวณที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ทั้งแปลงและหลักฐาน ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๘ เป็นเอกสารที่ผู้มีชื่อใช้อ้างประกอบการขอออกโฉนดที่ดินมาแล้ว โดยการรังวัดพิสูจน์สอบสวนสิทธิในพื้นที่ปรากฏว่าผู้ปกครองท้องที่คัดค้านการรังวัด เนื่องจากอยู่ในบริเวณที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ประกอบกับได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๘๙๘๔/๒๕๔๙ ที่ ๕๙๒๙/๒๕๕๔ และที่ ๓๗๑๐/๒๕๕๕ พิพากษาว่าที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๘ และเลขที่ ๑๘๔ อยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าว การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงชอบด้วยกฎหมาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่นายอำเภอคอนสารได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงโนนไม้สี่สาธารณประโยชน์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ออก น.ส.ล. เลขที่ ชย ๑๕๕๖ แปลงโนนไม้สี่สาธารณประโยชน์และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีในทันทีโดยมิได้ปฏิบัติตามขั้นตอนตามประกาศกรมที่ดิน เรื่องคำแนะนำประชาชนกรณีนำหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) มายื่นขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ภายหลังวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ เป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออก น.ส.ล. เลขที่ ชย ๑๕๕๖ แปลงโนนไม้สี่สาธารณประโยชน์ มีเนื้อที่เกินกว่าที่เคยกำหนด คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบและฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดภูเขียวพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๖๔ (ตามคำฟ้องเลขที่ ๑๖๘) และเลขที่ ๑๘๔ ตำบลคอนสาร อำเภอภูเขียว จังหวัดชัยภูมิ ได้นำหลักฐาน ส.ค. ๑ ดังกล่าว ไปยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินโดยแจ้งว่าที่ดินพิพาทอยู่ในที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่ง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้สั่งเพิกถอนคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี สั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี และเพิกถอน น.ส.ล. เลขที่ ชย ๑๕๕๖ เห็นว่า การที่จะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอในคดีนี้ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความในประเด็นสำคัญเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาททางแพ่งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ประกอบกับมีพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๘ กำหนดให้ผู้นำหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) มาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ พนักงานเจ้าหน้าที่จะออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้ได้ต่อเมื่อศาลยุติธรรมได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดว่าผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับก็ยิ่งทำให้เห็นเจตนารมณ์ของกฎหมายชัดเจนว่า ประสงค์ให้ศาลยุติธรรมพิจารณาและมีคำพิพากษา หรือคำสั่งถึงที่สุดว่าผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ คดีพิพาทจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ค. ๑ ตำบลคอนสาร อำเภอภูเขียว จังหวัดชัยภูมิ ได้ขอออกโฉนดที่ดินแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินโดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งแต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ มีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมิได้ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กรมที่ดินกำหนด ผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทจึงมีสิทธิครอบครองตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีและเพิกถอน น.ส.ล. แปลงโนนไม้สี่สาธารณประโยชน์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง “โนนไม้สี่” ได้ออกจากบัญชีสำรวจที่ดินสาธารณประโยชน์โดยประมาณ การรังวัดที่ดินจึงได้เนื้อที่มากกว่าเดิมซึ่งผู้คัดค้านไม่มีหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดินและได้ยื่นฟ้องคดีเพื่อพิสูจน์สิทธิในที่ดินต่อศาลจังหวัดภูเขียว ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐาน ส.ค. ๑ และชี้แผนที่ระวางรูปถ่ายทางอากาศประกอบการขอออกโฉนดที่ดิน แต่ช่างรังวัดได้ตรวจสอบลงระวางยูทีเอ็มแล้วปรากฏว่าตำแหน่งที่ดินอยู่ในบริเวณที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ทั้งแปลงและหลักฐาน ส.ค. ๑ เป็นเอกสารที่ผู้มีชื่อได้ใช้อ้างในการขอออกโฉนดที่ดินมาแล้ว การรังวัดพิสูจน์สอบสวนสิทธิผู้ปกครองท้องที่ทำการคัดค้านการรังวัดดังกล่าว ประกอบกับได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาพิพากษาว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งไม่รับคำขอออกโฉนดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาลขอให้มีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งและดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะดำเนินการได้ก็จะต้องดำเนินการไปตามข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เป็นยุติ ศาลจึงจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนไม้สี่ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสำราญ ศรีภา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชัยภูมิ สาขาภูเขียว ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดชัยภูมิ ที่ ๒ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
