แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องกองทัพอากาศ จำเลย โดยกล่าวอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จโดยสั่งซื้อยาจากโจทก์หลายครั้งหลายรายการ แต่ไม่ชำระเงินค่าสินค้า ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าสินค้าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับ เห็นว่า เมื่อสัญญาเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดจำเลยและเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีสาระสำคัญเพื่อให้ได้มาซึ่งยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จอันเป็นเวชภัณฑ์สำคัญที่จำเป็นต่อการจัดทำบริการสาธารณะด้านการแพทย์ของโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ให้บรรลุผล สัญญาซื้อขายดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๔/๒๕๕๖
วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๕๓ บริษัทไบโอฟาร์ม เคมิคัลส์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องกองทัพอากาศ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๘๓/๒๕๕๓ ความว่า ในช่วงระหว่างเดือนกันยายน ๒๕๕๐ ถึงมีนาคม ๒๕๕๑ โรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดจำเลยตกลงซื้อสินค้าประเภทยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จจากโจทก์หลายครั้งหลายรายการ กำหนดชำระเงินค่ายาภายในหกสิบวันนับแต่วันสั่งซื้อ แต่หลังจากโจทก์ส่งมอบสินค้าและครบกำหนดเวลาชำระเงินตามใบสั่งซื้อแล้ว โรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ผิดสัญญาไม่ชำระเงินค่าสินค้า ขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน ๑,๑๕๑,๐๓๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับในต้นเงิน ๘๒๗,๔๐๐ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยให้การว่า จำเลยมิได้มีนิติสัมพันธ์ตามสัญญาซื้อขายกับโจทก์และมิได้ตกลงยินยอมกับโจทก์ในการสั่งซื้อยาและเวชภัณฑ์และในเงื่อนไขตามเอกสารที่โจทก์กล่าวอ้าง จากการตรวจสอบปรากฏว่าโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ไม่ได้สั่งซื้อยาและเวชภัณฑ์ แต่เป็นการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาลที่ไม่สุจริตโดยมีการให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่ การสั่งซื้อยาและเวชภัณฑ์ดังกล่าวจึงมิได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง และแนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีใบสั่งซื้อที่ถูกต้องจากโรงพยาบาล ซึ่งขณะนี้จำเลยได้ตั้งกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและแจ้งความร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาลและผู้เกี่ยวข้องแล้ว การที่โจทก์จำหน่ายยาและเวชภัณฑ์ให้กับโรงพยาบาลโดยไม่ดำเนินการตามระเบียบทั้งที่โจทก์เคยดำเนินการในเรื่องเหล่านี้มาก่อนแล้ว เป็นการแสดงให้เห็นว่าโจทก์รู้เห็นยินยอมกับเจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาล โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามสัญญาที่เกี่ยวกับการจัดให้บริการทางการแพทย์แก่ประชาชนโดยทั่วไปอันเป็นบริการสาธารณะ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาซื้อขายยาและเวชภัณฑ์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างมาในฟ้อง แม้จะฟังได้ว่าจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองมีนิติสัมพันธ์กับโจทก์ตามที่อ้าง สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หาได้เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงมอบหมายให้โจทก์ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองแทนรัฐ ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นสัญญาซื้อขายตามโจทก์บรรยายฟ้องมาก็ไม่ปรากฏว่ามีส่วนใดของสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยว่ามีอยู่เหนือโจทก์ ประกอบกับสัญญาก็มิได้ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ดังนั้นสัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อสัญญาซื้อขายตามฟ้องมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณามาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่านอกจากสัญญาทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแล้วยังมีสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองอื่นๆ ได้อีก โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสัญญานั้นๆ หากเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงกับคู่สัญญาอีกฝ่ายให้ดำเนินการในลักษณะที่เป็นส่วนหนึ่งของการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง หรือเป็นสัญญาที่มีเนื้อหาซึ่งแสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่มีเหนือคู่สัญญา สัญญาดังกล่าวก็จะมีลักษณะที่เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ โดยที่สัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันระหว่างโจทก์กับโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ เป็นสัญญาที่มีสาระสำคัญให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนจัดหาและส่งมอบยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการแพทย์ของโรงพยาบาล ยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญและจำเป็นในการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลย สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดหาเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะของโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ และจำเลย อันเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นส่วนหนึ่งของการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อีกทั้งสัญญาดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยใช้เอกสิทธิ์ของรัฐโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบกองทัพอากาศ ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๓ ออกคำสั่งทางปกครองในขั้นตอนต่างๆ เกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาแต่ฝ่ายเดียว รวมทั้งมีอำนาจแก้ไขสัญญาและบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว อันแสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่มีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลย อันได้แก่ การจัดซื้อยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จเพื่อนำไปใช้จัดทำบริการสาธารณะด้านการแพทย์ของโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของจำเลยบรรลุผล สัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยอันเนื่องมาจากโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดจำเลย ผิดสัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จโดยสั่งซื้อยาจากโจทก์หลายครั้งหลายรายการแต่ไม่ชำระเงินค่าสินค้า ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าสินค้าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับ ส่วนจำเลยให้การว่าไม่ต้องรับผิดตามสัญญาเพราะไม่มีนิติสัมพันธ์ตามสัญญาซื้อขายกับโจทก์ การสั่งซื้อยาที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาลที่ไม่สุจริตซึ่งไม่ได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่งและแนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยที่เกิดขึ้นจากสัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จ กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาซื้อขายดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น เมื่อสัญญาซื้อขายยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดจำเลยและเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีสาระสำคัญเพื่อให้ได้มาซึ่งยาแผนปัจจุบันบรรจุเสร็จอันเป็นเวชภัณฑ์สำคัญที่จำเป็นต่อการจัดทำบริการสาธารณะด้านการแพทย์ของโรงพยาบาลกองบิน ๒๓ ให้บรรลุผล สัญญาซื้อขายดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทไบโอฟาร์ม เคมิคัลส์ จำกัด โจทก์ กองทัพอากาศ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
