แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องกรมชลประทานและกรมทางหลวงซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงขยายทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ (รังสิต -องครักษ์ -นครนายก) รุกล้ำเข้ามาในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๘๙๗ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๘๙๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ รวมเนื้อที่ ๙ ไร่ ๓ งาน ๑๔ ตารางวา ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยโอนให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปปรับปรุงขยายทาง จึงไม่เป็นการก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี เห็นว่า มูลเหตุแห่งการขอให้รื้อถอนเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าเป็นการก่อสร้างรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองต่างก็โต้แย้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นเขตชลประทานมิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งศาลจำต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๒/๒๕๕๙
วันที่ ๑๔ กรกฎาคม ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนครนายก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๘ บริษัท ทำนาศีรษะกระบือ จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมชลประทาน ที่ ๑ กรมทางหลวง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๓/๒๕๕๘ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๘๙๗ เลขที่ ๒๘๙๘ และ เลขที่ ๒๘๙๙ ตำบลองครักษ์ อำเภอองครักษ์ จังหวัดนครนายก เนื้อที่ ๙ ไร่ ๒ งาน ๔๐ ตารางวา ๓๐ ไร่ ๓ งาน ๖๐ ตารางวา และ ๔๐ ไร่ ๒ งาน ๑๘ ตารางวา ตามลำดับ ปี ๒๕๓๘ ถึง ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการปรับปรุงก่อสร้างถนนทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ (รังสิต -องครักษ์ -นครนายก) เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอรังวัดสอบเขตและรวมโฉนดที่ดิน พบว่า การปรับปรุงขยายถนนทางหลวงดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเหตุให้คันกั้นน้ำชลประทานและถนนผิวจราจรบางส่วนรวมถึงไหล่ทางและพื้นที่กั้นไว้สำหรับก่อสร้างขยายถนนต่อไปในอนาคตรุกล้ำเข้ามาในโฉนดเลขที่ ๒๘๙๗ และเลขที่ ๒๘๙๙ รวมเนื้อที่ ๙ ไร่ ๓ งาน ๑๔ ตารางวา เมื่อวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือถึงอธิบดีกรมชลประทานแจ้งให้ทราบถึงการรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงอธิบดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้พิจารณาชดใช้เงินค่าทดแทน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็ยังคงเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ พร้อมสิ่งปลูกสร้างที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีและทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่อาจดำเนินการได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายและค่าขาดประโยชน์พร้อมดอกเบี้ยให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับโอนถนนบนคันคลองชลประทานสายรังสิต – นครนายก ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปดำเนินการปรับปรุงให้เป็นถนนชั้นดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างทางหลวงในเขตควบคุมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยไม่มีการก่อสร้างรุกล้ำออกนอกแนวเขตชลประทานแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ล้ำเข้ามาในเขตชลประทานตามหนังสือแจ้งเรื่องระวางชี้แนวเขต คำขอสอบเขตออกโฉนดไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงขยายทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ (รังสิต- องครักษ์ – นครนายก) บนคันกั้นน้ำชลประทานโดยไม่ได้กำหนดแนวเขตคันกั้นน้ำให้ชัดเจน เป็นเหตุให้มีการก่อสร้างทางรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาล เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหน้าที่ดำเนินการก่อสร้าง ขยาย บูรณะ และบำรุงรักษาทางหลวงแผ่นดินตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น การก่อสร้างปรับปรุงขยายทางหลวงดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เมื่อการดำเนินการดังกล่าวเป็นผลทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือนร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง ประกอบกับคดีนี้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีหลักฐานเป็นโฉนดที่ดินจึงย่อมมีแนวเขตที่ดินที่แสดงถึงแดนกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจนแล้วตามขอบเขตของโฉนดที่ดินอันจะสามารถพิสูจน์ได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ โดยสามารถพิสูจน์ได้จากผลการรังวัดสอบเขตของเจ้าพนักงานที่ดิน หาจำต้องมีการพิสูจน์สิทธิในที่ดินแต่อย่างใด และนอกจากนี้ถึงแม้ว่าจะมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยให้ได้ความเสียก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ ก่อนที่จะวินิจฉัยว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงขยายทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ ในที่ดินพิพาทเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ก็ตาม แต่ปัญหาที่ต้องพิจารณาหรือวินิจฉัยดังกล่าวนั้น หากจำเป็นต้องวินิจฉัยเช่นนั้นจริงก็เป็นเพียงประเด็นที่จำเป็นต้องวินิจฉัยก่อนที่จะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีเท่านั้น เมื่อคดีนี้ประเด็นหลักแห่งคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามที่ได้วินิจฉัยข้างต้น ศาลปกครองจึงมีอำนาจวินิจฉัยในประเด็นเกี่ยวพันกันเช่นว่านี้ได้ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
ศาลจังหวัดนครนายกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นข้อพิพาทหลักเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่พิพาทว่าที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ แล้วจึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีต่อไป ทั้งนี้แม้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่ดินมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นเอกสารมหาชนก็ตาม แต่เอกสารมหาชนตามมาตรา ๑๒๗ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งนั้น บทบัญญัติดังกล่าวเพียงให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นของแท้จริงและถูกต้องเป็นหน้าที่ของคู่ความฝ่ายที่ถูกอ้างเอกสารนั้นมายันต้องนำสืบความไม่บริสุทธิ์หรือความไม่ถูกต้องแห่งเอกสารนั้น อันเป็นข้อสันนิษฐานไม่เด็ดขาด กรณีจึงไม่อาจรับฟังข้อเท็จจริงเป็นยุติได้ว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าวย่อมต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ประกอบประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น อำนาจในการพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินจึงเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรับปรุงขยายทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ (รังสิต -องครักษ์ -นครนายก) รุกล้ำเข้ามาในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๘๙๗ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๘๙๙ ตำบลองครักษ์ อำเภอองครักษ์ จังหวัดนครนายก รวมเนื้อที่ ๙ ไร่ ๓ งาน ๑๔ ตารางวา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ พร้อมสิ่งปลูกสร้างที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีและทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่อาจดำเนินการได้ ให้ชำระค่าเสียหายและค่าขาดประโยชน์พร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับโอนถนนบนคันคลองชลประทานสายรังสิต – นครนายก ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปปรับปรุงโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำออกนอกแนวเขตชลประทาน เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะฟ้องคดีโดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนทางหลวงหมายเลข ๓๐๕ บางส่วนที่ปรับปรุงขยายทางเพิ่มเติม แต่มูลเหตุแห่งการขอให้รื้อถอนก็เนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าเป็นการก่อสร้างรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองต่างก็โต้แย้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นเขตชลประทานมิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งศาลจำต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัท ทำนาศีรษะกระบือ จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมชลประทาน ที่ ๑ กรมทางหลวง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
