แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๒/๒๕๕๓
วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๓
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดตาก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดตากโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๑ นายแบน วงษ์กาวิน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๑ คน โจทก์ ยื่นฟ้องอธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ นางศิรินันท์ ศรีสุโข ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตาก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อประมาณต้นปี ๒๕๔๘ กำนันตำบลตากตก อำเภอบ้านตาก จังหวัดตาก แจ้งให้โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดและราษฎรในพื้นที่ทั้งหมดทราบว่า รัฐบาลมีนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน ด้วยการให้ราษฎรนำเอกสารสิทธิต่าง ๆ หรือสิทธิอื่นมาขอกู้เงินจากสถาบันการเงินของรัฐ ต่อมาทางอำเภอบ้านตากและทางจังหวัดตากประกาศให้ราษฎรนำเอกสารสิทธิเข้าร่วมโครงการ ผู้ไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดินของตนให้เร่งดำเนินการออกเอกสารสิทธิโดยเร็ว จำเลยที่ ๒ ดำเนินการรังวัดแนวเขตที่ดินของราษฎรในตำบลตากตกโดยขั้นต้นประกาศว่าจะรังวัดแนวเขตเฉพาะที่ดินที่มีเอกสารสิทธิคือหนังสือรับรองการทำประโยชน์เท่านั้น แต่เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้รังวัดที่ดินพื้นที่ป่าชุมชนของตำบลตากตก อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งโจทก์ทั้งหมดและราษฎรหลายหมู่บ้านเข้าไปใช้ประโยชน์ร่วมกันมาหลายปีและองค์การบริหารส่วนตำบลตากตกได้มีประกาศชัดเจนแล้วว่าเป็นป่าชุมชน ไปออกเอกสารสิทธิเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๘๑๙๗, ๑๘๑๙๘, ๑๘๒๐๐, ๑๘๒๐๑, ๑๘๒๐๓, ๑๘๒๐๔, ๑๘๒๐๕, ๑๘๖๘๗, ๑๘๖๘๘ ตำบลตากตก อำเภอบ้านตาก จังหวัดตาก ให้แก่ผู้มีชื่อซึ่งอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และทำให้ โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดและราษฎรทั้งหมดเสียหายจากการไม่ได้เข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่ เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดซึ่งมีสิทธิและหน้าที่รักษาสมบัติของชาติและรักษาป่าซึ่งเป็นต้นน้ำลำธารและรักษาสิ่งแวดล้อมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดและราษฎรในพื้นที่ทั้งหมดเคยรวมตัวกันเข้าร้องเรียนต่อนายกองค์การบริหารส่วนตำบลตากตก นายอำเภอบ้านตาก และผู้ว่าราชการจังหวัดตาก และจำเลยทั้งสองแล้ว แต่ไม่มีหน่วยงานใดดำเนินการให้แก่โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดและราษฎรทั้งหมด ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนโฉนดทั้งเก้าฉบับดังกล่าว
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยทั้งสองออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดตากพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คำฟ้องและคำให้การจะปรากฏว่า โต้แย้งกันเกี่ยวกับการดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาทของจำเลยทั้งสองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แต่กรณีจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนี้เป็นของผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินตามที่จำเลยทั้งสองอ้างหรือไม่ ดังนั้นจึงเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินซึ่งได้ทำประโยชน์อยู่ก่อน หรือเป็นที่ดินป่าชุมชนอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจึงจะสามารถพิจารณาคำขอของโจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดได้ ซึ่งการพิจารณาเกี่ยวกับเรื่องสิทธิในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่พิพาทต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ และมาตรา ๑๓๐๔ ประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ซึ่งในคดีนี้การออกโฉนดที่ดินพิพาทของจำเลยที่ ๒ เป็นการออกให้โดยวิธีการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การออกโฉนดที่ดินพิพาทดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินที่มีผลกระทบ ต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเมื่อโจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดคนฟ้องว่า เมื่อประมาณเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๙ จำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการรังวัดแนวเขตที่ดินของราษฎรในตำบลตากตก อำเภอบ้านตาก จังหวัดตาก เพื่อออกเอกสารสิทธิตามนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุนของรัฐบาล แต่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการรังวัดที่ดินในพื้นที่ป่าชุมชนของตำบลตากตกอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเนื้อที่ประมาณ ๔๐๐ ไร่ ที่โจทก์ทั้งหมดและราษฎรหลายหมู่บ้านเข้าใช้ประโยชน์ร่วมกันมาหลายปีและองค์การบริหารส่วนตำบลตากตกได้ประกาศเป็นป่าชุมชนแล้ว ไปออกเอกสารสิทธิเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๘๑๑๙๗, ๑๘๑๑๙๘, ๑๘๒๐๐, ๑๘๒๐๑, ๑๘๒๐๓, ๑๘๒๐๔, ๑๘๒๐๕, ๑๘๖๘๗ และ ๑๘๖๘๘ ให้แก่ผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินดังกล่าว การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกล่าวอ้างว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ทำให้พนักงานเจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินทับซ้อนพื้นที่ป่าชุมชนที่ราษฎรตำบลตากตกใช้ประโยชน์ร่วมกัน อันเป็นที่ดินต้องห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินตามข้อ ๑๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อโจทก์ ทั้งสามสิบเอ็ดคนได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำดังกล่าว และมีคำขอให้ศาลบังคับจำเลย ทั้งสองร่วมกันเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนคดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินหรือเป็นป่าชุมชนที่องค์การบริหารส่วนตำบลตากตกได้ประกาศ หวงห้ามไว้ใช้ประโยชน์ร่วมกันของราษฎรทั่วไปหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกโฉนดที่ดินอันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และประเด็นปัญหาอื่นที่จะต้องพิจารณาว่าการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง นอกจากนั้น ป่าชุมชนที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมิได้เป็นกรรมสิทธิ์หรือเป็นสิทธิครอบครองของผู้หนึ่งผู้ใด หากแต่ประมวลกฎหมายที่ดินได้บัญญัติรับรองถึงความมีอยู่และสถานะของที่ป่าชุมชนดังกล่าวไว้ และมีกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองต่าง ๆ ในการดูแลรักษาคุ้มครองป้องกันและใช้ประโยชน์ในที่สาธารณะ มิให้ผู้ใดมารุกรานทำลายหรือยึดครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น ประเด็นพิพาทว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอันมีลักษณะต้องห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ขอรังวัดหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิใช่การโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด นอกจากนี้แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน และนอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะสั่งเพิกถอนกฎหรือคำสั่งทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดอ้างว่า จำเลยที่ ๒ ดำเนินการรังวัดแนวเขตที่ดินที่เป็นพื้นที่ป่าชุมชน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แล้วนำไปออกโฉนดที่ดินจำนวน ๙ แปลงให้แก่ผู้มีชื่อ ทำให้โจทก์ทั้งสามสิบเอ็ดและราษฎรบริเวณใกล้เคียงไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้เพิกถอนโฉนดดังกล่าว ส่วนจำเลยทั้งสองให้การว่า การออกโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่ผู้มีชื่อเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นของผู้มีชื่อซึ่งเป็นประเด็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายแบน วงษ์กาวิน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๑ คน โจทก์ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ นางศิรินันท์ ศรีสุโข ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
