คำวินิจฉัยที่ 61/2557

แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ

ย่อสั้น

คดีที่บริษัทเอกชนเช่าที่ดินจากเจ้าของที่ดินแล้วนำมาให้กรุงเทพมหานครทำสัญญาเช่าช่วงเพื่อทำตลาดนัด และประกาศให้ผู้ค้ารายย่อยเข้าทำสัญญาจองและเช่าแผงค้า ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนผู้ค้ารายย่อยได้เข้าทำสัญญาจองแผงค้าและเช่าแผงค้าถาวรกับวางเงินค่าพัฒนาและก่อสร้างตลาดนัดแล้ว แต่บริษัทเอกชนและกรุงเทพมหานครผิดสัญญา ขอให้เพิกถอนสัญญาทั้งสองฉบับและสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างบริษัทเอกชนกับกรุงเทพมหานคร และคืนเงิน เห็นว่า สัญญาจองแผงค้าที่ผู้ฟ้องคดีทำกับบริษัทเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายต่างเป็นเอกชน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดา ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานครผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ข้อกำหนดของสัญญาก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่ก็เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ บริหารตลาด จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงจึงเป็นเพียงข้ออ้างเพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๑ และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

ย่อยาว

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๑/๒๕๕๗

วันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๔ นายชาติชาย มิ่งขวัญ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๗๕/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดสนามหลวง ๒ ธนบุรี ส่วนขยาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ , ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ แปลง เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ โดยสัญญาได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวเช่าช่วงได้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้น นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เช่าเพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดสนามหลวง ๒ ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ผู้ฟ้องคดีได้จองเช่าพื้นที่กับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจำนวน ๒ แผง และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งความจริงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ให้ผู้ฟ้องคดีเช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาค่าก่อสร้างให้กับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นโมฆะ กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า นิติกรรมเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดี กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หากแต่เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การเข้าทำสัญญาจองของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่เคยเรียกเก็บเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง และไม่เคยตั้งตัวแทนไปเรียกเก็บเงินดังกล่าว เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อยและเป็นผู้เรียกเก็บเงินค่าพัฒนาและก่อสร้างจากผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงต้องเรียกร้องเอาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หาใช่มาฟ้องเรียกร้องเอาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีเป็นฝ่ายผิดสัญญาเช่าเพราะติดค้างชำระค่าเช่า จึงไม่มีสิทธิเรียกให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คืนเงินดังกล่าว ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในคดีนี้ไม่ใช่เป็นเรื่องลาภมิควรได้ คำฟ้องขาดอายุความ ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การเช่าที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในทางพาณิชย์ ซึ่งตามกฎหมายให้อำนาจไว้ ดังนั้น สัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ตกเป็นโมฆะ การทำสัญญาจองแผงค้าของผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ใช่กรณีสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรม อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะ ตามมาตรา ๑๕๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีขาดอายุความ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินตามใบจองคืนได้ ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีโครงการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นการดำเนินการจัดการให้มีตลาดซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ เลขที่ ๑๓๔๐ และเลขที่ ๑๓๔๑ เนื้อที่รวม ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา ซึ่งอยู่ติดกับพื้นที่ตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) เดิม จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นตลาดธนบุรี (สนามหลวงส่วนขยาย) โดยสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวในข้อ ๑ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหน้าที่ทำการพัฒนาที่ดินและก่อสร้างอาคารตามแบบแปลน และจัดแบ่งพื้นที่ในการทำการค้าแต่ละประเภท (Zoning) ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กำหนด รวมทั้งจะต้องปรับปรุงพื้นที่ให้อยู่ในระดับที่สามารถอำนวยความสะดวกต่อการดำเนินการตลาด การค้าขายและก่อสร้างอาคารและสิ่งปลูกสร้างตามแปลนแนบท้ายสัญญา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการพัฒนาและก่อสร้างทั้งหมด ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะไปเรียกเก็บค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากผู้ค้ารายย่อยเอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตกลงยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และ/หรือบริวาร ผู้ค้ารายย่อย ใช้ตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ผ่านเข้าออกสถานที่เช่าได้ตลอดไป ข้อ ๔ กำหนดอายุสัญญาเช่าเป็นระยะเวลา ๑๐ ปี นับตั้งแต่วันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ส่งมอบสถานที่เช่าตามสัญญา ข้อ ๕ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการก่อสร้างอาคารสำหรับทำการค้าให้แล้วเสร็จภายในกำหนด ๓๐๐ วัน นับตั้งแต่วันที่ทำสัญญานี้ โดยคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะดำเนินการจดทะเบียนสิทธิการเช่าทันที เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ส่งมอบอาคารและพื้นที่ต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกินกว่าร้อยละ ๕๐ ของอาคารและพื้นที่ทั้งหมด รวมทั้งจัดหาผู้ค้ารายย่อยได้เกินกว่าร้อยละ ๕๐ ของผู้ค้าในส่วนที่เป็นผู้ค้าแผงให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทั้งนี้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบสถานที่เช่าข้างต้นแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหน้าที่ในการบริหารสถานที่เช่า รวมถึงผู้ค้ารายย่อยทั้งหมดทันที โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยังคงมีหน้าที่จะต้องจัดหาผู้ค้ารายย่อยให้ครบถ้วนต่อไป ข้อ ๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงจะจ่ายเงินค่าเช่าเป็นรายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มาขอรับเงินได้ที่สำนักงานตลาด กรุงเทพมหานคร ดังนี้ เห็นว่าสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง คือ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งสัญญาดังกล่าวนอกจากจะมีวัตถุประสงค์ในการเช่าสถานที่สำหรับนำมาก่อสร้างตลาดแล้ว ยังมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยการดำเนินการพัฒนาและก่อสร้างตลาด รวมทั้งจัดหาผู้ค้ารายย่อยให้ครบถ้วน กรณีจึงเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ คือ การจัดให้มีตลาด ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทั้งนี้ เพื่อให้การจัดให้มีตลาดตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ บรรลุผล ดังนั้น สัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับสัญญาจองแผงค้าในตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น แม้จะเป็นสัญญาระหว่างเอกชนด้วยกันก็ตาม แต่โดยที่สัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหน้าที่พัฒนาที่ดินพร้อมก่อสร้างอาคารเพื่อจัดทำตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) และต้องจัดหาผู้ค้ารายย่อยมาทำการเช่าแผงค้าในตลาดด้วย ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาจองแผงค้ากับผู้ฟ้องคดีและเอกชนรายอื่น(ผู้ค้า) จึงเป็นการทำสัญญาในฐานะผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดหาผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าให้แก่ประชาชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการจัดให้มีและควบคุมตลาดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๘๙ (๙) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ดังนั้น สัญญาจองแผงค้า จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นั้น เห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์รวมทั้งเนื้อหาของสัญญาเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาสินค้ามาจำหน่ายหรือให้บริการแก่ประชาชนในตลาด อันเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดให้มีตลาดตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ทั้งนี้ เพื่อให้การจัดให้มีตลาดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ บรรลุผลโดยตรง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีข้อกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีจ่ายเงินค่าเช่าก็ตาม แต่ข้อกำหนดดังกล่าวเป็นเพียงข้อกำหนดในการบริหารจัดการทางด้านการเงินเพื่อให้การจัดทำตลาดอันเป็นบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินการต่อไปได้เท่านั้น มิได้ทำให้การจัดทำตลาดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการมุ่งหากำไรเชิงพาณิชย์เช่นการจัดทำตลาดของเอกชนทั่วไปแต่อย่างใด สัญญาเช่าแผงค้าถาวรจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ด้วยเช่นกัน เมื่อผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าสัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาจองแผงค้าเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่าเป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชนทั้งตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ยืนยันได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นบริการสาธารณะ สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาแพ่งธรรมดา มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจาณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือน ซึ่งมีลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นสัญญาแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของผู้ฟ้องเพื่อนำมาสู่การเพิกถอนสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมแก่คู่ความ ดังนั้นคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ฟ้องคดีจะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้ผู้ฟ้องคดี จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ยืนยันว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีเพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายชาติชาย มิ่งขวัญ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

Tags: 61/2557คำวินิจฉัยที่ 61/2557คำวินิจฉัยปี 2557