แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำ สำนักชลประทาน ได้ขออนุมัติงบประมาณจากจำเลยที่ ๑ เพื่อปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ ติดต่อว่าจ้างให้โจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง และหารถโม่ปูนเพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต แล้วไม่ชำระราคา ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินค่าจ้างที่ค้างชำระให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ไม่เคยดำเนินการตามฟ้องและไม่เคยชำระเงินค่าจ้างให้แก่โจทก์ จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสี่ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีหน้าที่ในการจัดหาแหล่งน้ำและพัฒนาระบบชลประทาน จัดให้มีการระบายน้ำหรือจัดสรรน้ำ เพื่อการสาธารณูปโภค เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ ติดต่อว่าจ้างให้โจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง และหารถโม่ปูนเพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต เพื่อปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการจัดหาวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างดังกล่าวไปใช้ในกิจการชลประทาน ซึ่งเป็นภารกิจในการให้บริการระบบชลประทานแก่ประชาชนเพื่อการสาธารณูปโภค อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๙/๒๕๕๗
วันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดชัยนาท
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชัยนาทโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๕๕ นายถนอม ศรีศักดา โจทก์ ยื่นฟ้องกรมชลประทาน โดยนายเลิศวิโรจน์ โกวัฒระ ในฐานะอธิบดีของจำเลย ที่ ๑ นายมนัส สุดพวง ที่ ๒ นายสงกรานต์ แสงหิรัญ ที่ ๓ นายนาวา แก้วลี ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชัยนาท เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๙/๒๕๕๕ ความว่า จำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์สำนักชลประทานที่ ๑๒ ได้ของบประมาณจากจำเลยที่ ๑ เพื่อปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ ๑ ขวา กม. ๔ + ๒๔๕ – กม. ๘ + ๙๕๐ พร้อมอาคารประกอบในเขตโครงการ วงเงิน ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยระบุในคำชี้แจงเหตุผลและความจำเป็นว่าโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ สำนักชลประทานที่ ๑๒ จะเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด แต่ในการปฏิบัติงานตามโครงการดังกล่าวต้องใช้เครื่องจักรกลหนัก จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ปฏิบัติหน้าที่หัวหน้าฝ่ายวิศวกรรมของโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ ได้ให้จำเลยที่ ๔ ปฏิบัติหน้าที่หัวหน้าฝ่ายส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ ติดต่อว่าจ้างให้โจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง และหารถโม่ปูนเพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต ซึ่งโจทก์ตกลงที่จะดำเนินการรับจ้างและเริ่มดำเนินงานรับจ้างตั้งแต่วันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จนงานแล้วเสร็จตามที่ตกลงเมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ โดยในระหว่างนั้น จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ควบคุมการก่อสร้างของโจทก์มาตลอด โจทก์เสียค่าใช้จ่ายไปแล้วทั้งสิ้น ๓,๕๙๕,๘๐๐ บาท ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ชำระเงินให้โจทก์ระหว่างดำเนินการไปแล้วจำนวน ๘๑๐,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๔ ได้ชำระเงินให้โจทก์อีกจำนวน ๓๗๐,๐๐๐ บาท หลังจากนั้นทนายความของโจทก์ได้บอกกล่าวทวงถามไปยังจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ และในวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๔ ได้ชำระเงินให้โจทก์อีกจำนวน ๓๐๐,๐๐๐ บาท หลังจากนั้นจำเลยที่ ๔ ก็มิได้ชำระอีกเลย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงิน ๒,๒๗๔,๔๘๕ บาท พร้อมดอกเบี้ย นับถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า จำเลยทั้งสี่ไม่เคยว่าจ้างโจทก์ให้ดำเนินการถมดิน ปรับแนวคันคลองขนดิน หิน ทราย และหารถโม่ปูน เพื่อดำเนินงานปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ อีกทั้งจำเลยทั้งสี่ก็ไม่เคยรับสภาพหนี้ และไม่เคยชำระเงินสดเป็นเงินค่าจ้างตามมูลหนี้การจ้างที่โจทก์กล่าวอ้างให้แก่โจทก์ การที่โจทก์ฟ้องคดีนี้เป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดชัยนาทพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ว่าการปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ ๑ ขวา กม. ๔ + ๒๔๕ – กม. ๘ + ๙๕๐ จะเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์ของประชาชน ซึ่งถือได้ว่าเป็นบริการสาธารณะ แต่เมื่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมิได้เป็นคู่สัญญากับโจทก์ ทั้งมิได้มอบหมายให้บุคคลใดเข้ากระทำการแทน การที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าจ้างให้โจทก์กระทำการต่างๆ ในโครงการดังกล่าวตามที่โจทก์บรรยายฟ้องนั้น ก็เป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ใช้อำนาจนอกเหนือจากที่ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๑ เพราะปรากฏจากเอกสารท้ายคำฟ้องหมายเลข ๑ ว่า ในการดำเนินการตามโครงการนี้ จำเลยที่ ๑ สำนักชลประทานที่ ๑๒ เป็นผู้ดำเนินการเอง ซึ่งโจทก์ก็น่าจะรู้ถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวก่อนที่จะตกลงกับจำเลยที่ ๔ ดังนั้น เมื่อข้อตกลงตามคำฟ้องไม่ได้มีจำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญา ทั้งมิได้มอบหมายให้บุคคลใดเข้ากระทำการแทน ข้อตกลงดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โดยมีหน้าที่ในการจัดหาแหล่งน้ำและพัฒนาระบบชลประทาน จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ นั้น เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น เมื่อโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ สำนักชลประทานที่ ๑๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ได้รับงบประมาณในการดำเนินการปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ ๑ ขวา กม. ๔ + ๒๔๕ – กม.๘ + ๙๕๐ พร้อมอาคารประกอบ ประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๓ ในวงเงิน ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งการดำเนินการดังกล่าว โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ สำนักชลประทานที่ ๑๒ ได้รับอนุมัติจากจำเลยที่ ๑ ให้เป็นผู้ดำเนินการ การที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้ตกลงว่าจ้างโจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง ขนดิน หิน ทราย และหารถโม่ปูน เพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต จึงเป็นการกระทำในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้น การกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงเป็นการกระทำในฐานะบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ มิใช่กระทำในฐานะส่วนตัว และแม้ว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้ตกลงว่าจ้างโจทก์โดยมิได้จัดทำสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษรก็ตาม แต่ข้อตกลงดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญา และโดยเนื้อหาของสัญญามีลักษณะเป็นการมอบให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะและจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ในการจัดให้มีการระบายน้ำหรือจัดสรรน้ำ เพื่อการสาธารณูปโภคที่ใช้ในภารกิจเกี่ยวกับน้ำ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสี่ว่าจำเลยทั้งสี่กระทำการผิดสัญญาดังกล่าว และเรียกให้จำเลยชำระค่าจ้างส่วนที่ค้างชำระพร้อมดอกเบี้ย แต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉย จึงเป็นกรณีมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ สำนักชลประทานที่ ๑๒ ได้ขออนุมัติงบประมาณจากจำเลยที่ ๑ เพื่อปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ พร้อมอาคารในเขตโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาท่าโบสถ์ สำนักชลประทานที่ ๑๒ จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ ติดต่อว่าจ้างให้โจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง และหารถโม่ปูนเพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต แล้วไม่ชำระราคา ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินค่าจ้างที่ค้างชำระให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ไม่เคยดำเนินการตามฟ้องและไม่เคยชำระเงินค่าจ้างให้แก่โจทก์ จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสี่ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีหน้าที่ในการจัดหาแหล่งน้ำและพัฒนาระบบชลประทาน จัดให้มีการระบายน้ำหรือจัดสรรน้ำ เพื่อการสาธารณูปโภค เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ ติดต่อว่าจ้างให้โจทก์ทำการถมดิน ปรับแนวคันคลอง และหารถโม่ปูนเพื่อก่อสร้างดาดคอนกรีต เพื่อปรับปรุงระบบชลประทานคลองส่งน้ำ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการจัดหาวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างดังกล่าวไปใช้ในกิจการชลประทาน ซึ่งเป็นภารกิจในการให้บริการระบบชลประทานแก่ประชาชนเพื่อการสาธารณูปโภค อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ สัญญาว่าจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายถนอม ศรีศักดา โจทก์ กรมชลประทาน โดยนายเลิศวิโรจน์ โกวัฒระ ในฐานะอธิบดีของจำเลย ที่ ๑ นายมนัส สุดพวง ที่ ๒ นายสงกรานต์ แสงหิรัญ ที่ ๓ นายนาวา แก้วลี ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
