แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๘/๒๕๕๓
วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๓
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ บริษัทสยามเมนทิส จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) ที่ ๑ นางพัชราภรณ์ ปัญญาวุฒิไกร ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๔๙/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ แพทย์หญิงจันทร์เพ็ญ ชูประภาวรรณ ตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ชักชวนโจทก์ให้จัดทำแผนงานพัฒนาการเรียนรู้ของเด็กและเยาวชนไทยเพื่อนำเสนอต่อนายกรัฐมนตรีและนำไปสู่การก่อตั้งสถาบันวิทยาการการเรียนรู้ (สวร.) อันเป็นหน่วยงานเฉพาะด้านของจำเลยที่ ๑ ขณะอยู่ระหว่างการก่อตั้งทางสถาบันวิทยาการการเรียนรู้แจ้งแก่โจทก์ว่ามีความจำเป็นต้องนำเสนอผลงานเพื่อให้ได้รับการอนุมัติจากสำนักนายกรัฐมนตรี จึงว่าจ้างโจทก์ให้ดำเนินงานตามที่มอบหมายไปก่อน แล้วจะบันทึกสัญญาจ้างเป็นลายลักษณ์อักษรในภายหลัง โจทก์เริ่มทำงานตามที่ได้รับการว่าจ้างคือโครงการพัฒนาต้นแบบผลิตภัณฑ์ “ถุงรับขวัญ” เพื่อผลิตและแจกจ่ายให้แก่มารดาที่มีบุตรแรกคลอดเป็นเด็กไทยทุกคนที่เกิดตั้งแต่วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นไปคิดเป็นเงินจำนวน ๗,๗๕๔,๘๐๐ บาท โจทก์ดำเนินการออกแบบพัฒนาถุงรับขวัญจนสำเร็จ ตั้งแต่ปลายเดือนมกราคม ๒๕๔๘ แล้วเสนอต่ออนุกรรมการสื่อสาธารณะและคณะกรรมการบริหารสถาบันวิทยาการการเรียนรู้ในวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุม ต่อมาสถาบันวิทยาการการเรียนรู้ได้แต่งตั้งจำเลยที่ ๒ เป็นผู้อำนวยการสื่อสาธารณะของตนซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบโครงการนี้และเป็นผู้ประสานงานในการทำงานกับโจทก์ แต่สถาบันวิทยาการการเรียนรู้ได้เปลี่ยนแปลงเงื่อนไขในการทำงานซึ่งเป็นปัจจัยเสี่ยงทำให้โจทก์ไม่สามารถรับจ้างต่อไปได้ จึงมีการตกลงเลิกสัญญาและกำหนดค่าตอบแทนแก่โจทก์ ในการเลิกสัญญาจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ มาตกลงเจรจากับโจทก์ โดยมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ยุติการพัฒนาถุงรับขวัญและพิจารณาจ่ายค่าตอบแทนในผลงานที่โจทก์ได้ทำไปแล้วเป็นเงิน ๔,๑๐๔,๙๒๐ บาท จากนั้นโจทก์ได้ติดตามทวงถามมาโดยตลอด แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงินจำนวน ๔,๑๐๔,๙๒๐ บาท แก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
โจทก์ขอถอนฟ้องสำหรับจำเลยที่ ๒ ศาลอนุญาต และให้จำหน่ายคดีเฉพาะจำเลยที่ ๒ จากสารบบความ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีโจทก์ขาดอายุความ จำเลยไม่เคยว่าจ้างโจทก์ให้จัดทำผลิตภัณฑ์ถุงรับขวัญ แต่เป็นการว่าจ้างระหว่างโจทก์กับแพทย์หญิงจันทร์เพ็ญ ชูประภาวรรณ ไม่เกี่ยวกับจำเลยที่ ๑ แม้ภายหลังจำเลยที่ ๑ จะแต่งตั้งให้แพทย์หญิงจันทร์เพ็ญดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสถาบันวิทยาการการเรียนรู้ก็ไม่มีฐานะเป็นตัวแทนจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยมอบอำนาจให้เป็นตัวแทนจำเลยที่ ๑ ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง การจัดจ้างระหว่างโจทก์กับแพทย์หญิงจันทร์เพ็ญเป็นการฝ่าฝืนระเบียบของจำเลยที่ ๑ จึงไม่ผูกพันจำเลยที่ ๑ โจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาจ้างที่ให้โจทก์จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญเพื่อพัฒนาการเรียนรู้ของเด็กและเยาวชนไทย เป็นการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ จัดเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า ขณะฟ้องคดีจำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง แม้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว จำเลยที่ ๑ จะมีวัตถุประสงค์คือ เป็นองค์การการเรียนรู้ขนาดใหญ่ ที่สมบูรณ์หลากหลาย สนับสนุนและส่งเสริมให้ประชาชนมีโอกาสเข้าถึงความรู้ในสาขาต่าง ๆ เพื่อสะสมความรู้และพัฒนาภูมิปัญญาของตน ส่งเสริมสนับสนุนให้มีศูนย์บริการวิทยาการความรู้ในรูปแบบที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นประวัติศาสตร์ วิทยาศาสตร์แห่งชีวิต สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม ค่านิยม วิถีชีวิตแห่งคน ส่งเสริมให้มีการเรียนรู้และพัฒนาคุณภาพชีวิตที่สอดคล้องกับสังคมสมัยใหม่และอนาคต ให้เด็กและเยาวชนมีนิสัยรักการอ่านและการเรียนรู้ ประชาชนได้มีโอกาสพัฒนาความคิดความสร้างสรรค์ที่สามารถสร้างนวัตกรรมผลผลิตหรืองานจากการผสมผสานภูมิปัญญาของตนเข้ากับความรู้สมัยใหม่ แต่เมื่อพิจารณาตามสัญญาจ้างให้จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญที่โจทก์นำมาฟ้องนั้น มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ดำเนินการค้นคว้าหาแนวทางเพื่อออกแบบผลิตภัณฑ์ถุงรับขวัญ พัฒนาต้นแบบ และทดสอบผลิตภัณฑ์เพื่อเสนอต่อสถาบันวิทยาการเพื่อการเรียนรู้ อันเป็นหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ ซึ่งสถาบันวิทยาการเพื่อการเรียนรู้ มีโครงการที่จะผลิตและแจกจ่ายถุงรับขวัญให้เด็กไทยที่เกิดตั้งแต่วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นไป โดยไม่ปรากฏว่าผลิตภัณฑ์ถุงรับขวัญเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยที่ ๑ ใช้ในการบริการสาธารณะ อีกทั้งสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด ดังนั้น สัญญาจ้างให้จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญฉบับพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจ้างให้จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐที่เป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ อันมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นองค์กรเรียนรู้ขนาดใหญ่ที่สมบูรณ์ หลากหลายและเป็นองค์กรนำด้านฐานความรู้ให้ประชาชนมีโอกาสเข้าถึงความรู้ในสาขาต่าง ๆ เพื่อสะสมความรู้และพัฒนาภูมิปัญญาของตน การเรียนรู้และพัฒนาคุณภาพชีวิตที่สอดคล้องกับสังคมสมัยใหม่และอนาคตให้เด็กและเยาวชนมีนิสัยรักการอ่านและการเรียนรู้ ฯลฯ โดยให้มีศูนย์บริการวิทยาการความรู้ในรูปแบบที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ ทั้งนี้ ตามนัยมาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะพัฒนาแนวความคิดและต้นแบบของถุงรับขวัญให้เป็นถุงรับขวัญที่ไม่ได้เป็นเพียงถุงใส่ข้าวของสำเร็จรูปแต่เป็นส่วนหนึ่งของเครื่องมือและกระบวนการเพื่อส่งเสริมพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่หวังให้กลุ่มเป้าหมายได้ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมไปสู่การให้ความสำคัญต่อการเลี้ยงดูเด็กและสามารถส่งเสริมให้เด็กมีพัฒนาการที่ดียิ่งขึ้น วัตถุประสงค์ดังกล่าวจึงเป็นไปเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะภายใต้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล เมื่อจำเลยที่ ๑ ยังไม่มีความพร้อมในการพัฒนาแนวความคิดและต้นแบบถุงรับขวัญดังกล่าว จึงได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์เพื่อช่วยเหลือจำเลยที่ ๑ ในการพัฒนาแนวความคิดและต้นแบบของถุงรับขวัญ โดยต้นแบบของผลิตภัณฑ์ในถุงรับขวัญประกอบด้วย จดหมาย คู่มือแม่และผู้เลี้ยงเด็ก หนังสือนุ่มนิ่ม หนังสือคำคล้องจอง เพลงกล่อมเด็ก และผ้าห่มพัฒนาการ จึงเห็นได้ว่าสัญญาที่เกิดขึ้นระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาที่มีลักษณะให้โจทก์เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่โจทก์ฟ้องว่าโจทก์ได้ดำเนินการออกแบบพัฒนาถุงรับขวัญจนสำเร็จ แต่ต่อมาได้มีการเจรจาเพื่อยุติการพัฒนาถุงรับขวัญโดยตกลงเลิกสัญญาต่อกัน และกำหนดค่าตอบแทนให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๔,๑๐๔,๙๒๐ บาท สำหรับงานที่ทำไปแล้ว จากนั้นโจทก์ได้ติดตามทวงถามค่าตอบแทนดังกล่าวโดยตลอด แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๑ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ กรณีจึงถือได้ว่ามีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแล้ว คดีจึงอยู่ในอำนาจศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของรัฐ ประเภทองค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญาจ้างให้จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญ จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาจ้างให้จัดทำโครงการออกแบบถุงรับขวัญระหว่างโจทก์และจำเลยไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาพิพาทเป็นสัญญาว่าจ้างธรรมดา จึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทสยามเมนทิส จำกัด โจทก์ สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) ที่ ๑ นางพัชราภรณ์ ปัญญาวุฒิไกร ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
