แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนเป็นโจทก์ฟ้องหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยที่ ๑ และเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำการแทนเป็นจำเลยที่ ๒ ถึง ที่ ๔ อ้างว่า โจทก์ทำสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยในโครงการตลาดกลางเกษตรกรตลิ่งชันกับจำเลยที่ ๑ โดยชำระเงินกินเปล่าเป็นค่าตอบแทนการเช่าให้แก่บุคคลภายนอกซึ่งเป็นเอกชนและเป็นผู้ได้รับสิทธิลงทุนก่อสร้างอาคารดังกล่าว แต่ต่อมาจำเลยทั้งสี่ไม่ต่อสัญญาเช่าให้แก่โจทก์ ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ร่วมกันคืนเงินกินเปล่าและชำระค่าเสียหายส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินกินเปล่าและค่าเสียหาย คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ มีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ โดยจำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์เป็นการตอบแทน สัญญาจึงมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับสัญญาที่เอกชนทำกับเอกชนเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๕๗
วันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดตลิ่งชันส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ นายรณชัย อิงคพัฒนากุล โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การตลาด กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสำคัญ ธรรมรัต ที่ ๒ นายสมิทธิ ดารากร ณ อยุธยา ที่ ๓ นายธีธัช สุขสะอาด ที่ ๔ จำเลย (จำเลยที่ ๒ ถึง ที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑) ต่อศาลจังหวัดตลิ่งชัน เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส. ๒๐๑๘/๒๕๕๕ หมายเลขแดงที่ ส. ๑๒๓/๒๕๕๖ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๓๕ จำเลยที่ ๑ ได้ทำสัญญากับบริษัทปิยยรรยง จำกัด ให้ลงทุนก่อสร้างอาคารตลาดกลางเกษตรกรตลิ่งชัน โดยมีข้อตกลงว่า บริษัทปิยยรรยง จำกัด เป็นผู้ลงทุนออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างและมีสิทธิเก็บเงินกินเปล่า ตอบแทนการลงทุนจากผู้เช่าแผงและที่พักอาศัยในอาคารตลาดและอาคารพาณิชย์ ต่อมาโจทก์ทำสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยกับจำเลยที่ ๑ จำนวน ๑๖ คูหา ๔๐ ห้อง กำหนดระยะเวลาเช่า ๒๕ ปี ต่อสัญญา ครั้งละ ๓ ปี ครั้งสุดท้าย ๑ ปี ต่อเนื่องกันไป และได้มีการต่อสัญญาเช่าจนถึงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๓ โดยชำระเงินกินเปล่าเป็นค่าตอบแทนการเช่าให้บริษัทปิยยรรยง จำกัด แต่หลังจากนั้นจำเลยทั้งสี่ไม่ต่อสัญญาเช่ากับโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันคืนเงินกินเปล่า เป็นค่าตอบแทนการเช่าและชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ รวมเป็นเงิน ๙๘,๗๗๐,๐๐๐ บาท
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจเรียกเงินกินเปล่าจากจำเลยที่ ๑ เนื่องจากเงินกินเปล่าเป็นเงินที่โจทก์จ่ายให้บริษัทปิยยรรยง จำกัด ไม่ได้จ่ายให้จำเลยที่ ๑ สัญญาให้สิทธิลงทุนระหว่างบริษัท ปิยยรรยง จำกัด กับจำเลยที่ ๑ มิได้กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องชำระหนี้ใดๆ ให้แก่โจทก์ โดยจำเลยที่ ๑ มิได้รับและไม่มีส่วนได้เสียหรือได้ประโยชน์ใดๆ จากเงินกินเปล่า โจทก์ได้รับสิทธิครอบครองและใช้ทรัพย์ที่เช่าและได้สิทธิต่อสัญญาตามข้อกำหนดในสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ทุกประการ โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย จำเลยทั้งสี่ปฏิบัติต่อโจทก์ตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและสิทธิตามสัญญาฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสี่ให้รับผิดในสัญญาเช่าโดยอ้างว่าโจทก์ชำระเงินกินเปล่าเป็นค่าตอบแทนการเช่าให้กับบริษัทปิยยรรยง จำกัด ตามสัญญาให้สิทธิลงทุนซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์หลายประการ ทั้งวัตถุประสงค์ที่ใช้อำนาจรัฐ และวัตถุประสงค์มุ่งแสวงกำไรในเชิงพาณิชยกรรม เป็นสำคัญเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป การที่โจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกิดข้อพิพาทในเรื่องจำเลยที่ ๑ ไม่ต่อสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัย เป็นคดีพิพาทอันเกิดจากสิทธิและหน้าที่ภายใต้หลักกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนการดำเนินกิจกรรมทางปกครอง ในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัย ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งและเป็นคดีพิพาทซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ มีโครงการตลาดกลางเกษตรกรตลิ่งชันอันเป็นการดำเนินการจัดสร้างตลาดซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ได้ทำสัญญาให้สิทธิลงทุนเพื่อทำการก่อสร้างตลาดกลางเกษตรกรตลิ่งชันกับบริษัทปิยยรรยง จำกัด เห็นว่าสัญญาให้สิทธิลงทุนดังกล่าวเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริษัทปิยยรรยง จำกัด เข้าร่วมกับจำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดสร้างตลาด ซึ่งได้แก่ อาคารตลาดกับอาคารพาณิชย์ รวมทั้งจัดหาผู้เช่าแผงค้าที่พักอาศัยในอาคารตลาดกับอาคารพาณิชย์ให้ครบถ้วน กรณีจึงเป็นการที่จำเลยที่ ๑ ตกลงให้บริษัท ปิยยรรยง จำกัด เข้าร่วมในการจัดสร้างตลาดและการอำนวยบริการเกี่ยวกับตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ให้บรรลุผล ซึ่งการที่สัญญาดังกล่าวให้สิทธิบริษัทปิยยรรยง จำกัด เก็บเงินกินเปล่าเป็นผลประโยชน์ตอบแทนการลงทุนจากผู้เช่า เป็นเพียงวิธีการในการจัดสร้างตลาดสาธารณะโดยให้เอกชนมาร่วมลงทุน ไม่ได้ทำให้การดำเนินการตามวัตถุประสงค์เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ เปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด สัญญาให้สิทธิลงทุนดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยในบริเวณตลาดกลางเกษตรกรตลิ่งชันกับโจทก์ซึ่งเป็นผู้จ่ายเงินกินเปล่าให้บริษัทปิยยรรยง จำกัด จึงเป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายดำเนินการตามวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างตลาดและอำนวยบริการเกี่ยวกับตลาด เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล เมื่อสัญญาดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีลักษณะเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วยเช่นกัน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ สัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยที่ ๑ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้มีอำนาจกระทำการแทนเป็นจำเลยที่ ๒ ถึง ที่ ๔ อ้างว่า โจทก์ทำสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยกับจำเลยที่ ๑ โดยชำระเงินกินเปล่าเป็นค่าตอบแทนการเช่าให้แก่บุคคลภายนอกซึ่งเป็นเอกชน แต่ต่อมาจำเลยทั้งสี่ไม่ต่อสัญญาเช่ากับโจทก์ ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันคืนเงินกินเปล่าเป็นค่าตอบแทนการเช่าและชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า ตามสัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินกินเปล่าและค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาเช่าอาคารพาณิชย์และห้องพักอาศัยระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ มีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ โดยจำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์เป็นการตอบแทน สัญญาจึงมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับสัญญาที่เอกชนทำกับเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่อย่างใด สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แม้ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จะเกี่ยวพันกับสัญญาให้สิทธิลงทุนระหว่างจำเลยที่ ๑ กับบุคคลภายนอก แต่ก็ไม่ใช่ประเด็นพิพาทในคดีนี้ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายรณชัย อิงคพัฒนากุล โจทก์ องค์การตลาด กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสำคัญ ธรรมรัต ที่ ๒ นายสมิทธิ ดารากร ณ อยุธยา ที่ ๓ นายธีธัช สุขสะอาด ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
