แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนเจ้าของและผู้ประกอบกิจการโรงงานได้ก่อสร้างอาคารเพิ่มเติมนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาต และมิได้เว้นที่ว่างรอบอาคารตามที่กฎหมายกำหนด และร่วมกันประกอบกิจการโรงงานก่อให้เกิดมลพิษและเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ โดยมีคำขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและให้จำเลยที่ ๑ เว้นที่ว่างอันปราศจากหลังคาโดยรอบอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ เมตร เป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกันเกี่ยวกับการกระทำละเมิดและเหตุเดือดร้อนรำคาญ ทั้งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่โต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม คดีในส่วนของโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
คดีในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งปล่อยให้ก่อสร้างนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาต และจำเลยที่ ๔ โดยได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๕ ออกใบอนุญาตให้ขยายโรงงานทั้งที่เป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ ขอให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ให้จำเลยที่ ๓ รื้อถอนอาคารโรงงานที่ได้รับอนุญาตโดยไม่ถูกต้องและส่วนที่ต่อเติมโดยไม่ได้รับอนุญาต ให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ มีคำสั่งห้ามจำเลยที่ ๑ ขยายโรงงาน เพิ่มกำลังการผลิต เพิ่มกำลังเครื่องจักร และสั่งให้ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หยุดการกระทำที่ก่อให้เกิดมลพิษ จึงเป็นการฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ กระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งข้อเท็จจริงปรากฏว่าโจทก์ได้ฟ้องจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ต่อศาลปกครองกลางให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารและคำสั่งอนุญาตให้ขยายโรงงาน ซึ่งเป็นคำสั่งเดียวกับที่โจทก์กล่าวอ้างในคดีนี้ จึงเป็นกรณีที่มูลความแห่งคดีเกี่ยวพันกับคดีที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ต่อศาลปกครองกลาง คดีของโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๕/๒๕๕๙
วันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๙
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๘ บริษัทเรืองปัญญา เคหะการ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทสหมิตรถังแก๊ส จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ นางปัทมา เล้าวงษ์ ที่ ๒ กรุงเทพมหานคร ที่ ๓ กรมโรงงานอุตสาหกรรม ที่ ๔ กระทรวงอุตสาหกรรม ที่ ๕ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ สว ๒/๒๕๕๘ ความว่า เมื่อวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๕๗ โจทก์ซื้อที่ดินรวม ๑๒ แปลง เพื่อจัดสรรและให้เป็นที่อยู่อาศัย ที่ดินดังกล่าวอยู่ติดกับโรงงานผลิตถังแก๊สของจำเลยที่ ๑ เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๗ โจทก์มีหนังสือถึงสำนักผังเมืองขอตรวจสอบการใช้ประโยชน์ในที่ดินข้างเคียง สำนักผังเมืองได้มีหนังสือแจ้งว่า ที่ดินของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ตั้งอยู่ตามกฎกระทรวงผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร ปี ๒๕๕๖ อยู่ในที่ดินประเภท ย. ๓ (สีเหลือง) ซึ่งโจทก์ทราบว่าที่ดินประเภทนี้ห้ามใช้ประโยชน์เพื่อกิจการตามที่กำหนดดังต่อไปนี้ (๑) โรงงานทุกจำพวกตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน เว้นแต่โรงงานประเภท ชนิด และจำพวกที่กำหนดให้ดำเนินการได้ตามบัญชีท้ายกฎกระทรวงนี้ ที่ไม่ก่อเหตุรำคาญ ตามกฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข หรือไม่เป็นมลพิษต่อชุมชนหรือสิ่งแวดล้อม ตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และมีพื้นที่ประกอบการไม่เกิน ๓๐๐ เมตร ระหว่างต้นเดือนตุลาคม ๒๕๕๕ ถึง ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๖ จำเลยที่ ๑ ยื่น คำร้องต่อจำเลยที่ ๓ ขออนุญาตก่อสร้างอาคารประเภทโรงงานเพิ่มเติมพื้นที่ ๓,๖๐๘ ตารางเมตร มีลานจอดรถ ๑๖ คัน พื้นที่ ๕,๐๕๔ ตารางเมตร ท่อระบายน้ำยาว ๒๒๕ เมตร ติดกับที่ดินของโจทก์ จำเลยที่ ๓ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ ลงวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๕ ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ กฎกระทรวงมหาดไทยให้บังคับใช้ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๔๙ กฎกระทรวงมหาดไทยให้บังคับใช้ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๖ เนื่องจากบริเวณดังกล่าวกำหนดให้เป็นที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย มีวัตถุประสงค์เพื่อดำรงรักษาการอยู่อาศัยที่มีสภาพแวดล้อมในบริเวณชานเมือง และจำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างอาคารโดยมีการเพิ่มเติมอาคารโรงงานนอกเหนือจากใบอนุญาตดังกล่าว ทั้งจำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารโรงงานติดกับที่ดินของโจทก์โดยมิได้เว้นที่ว่างรอบอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ เมตร อันเป็นการฝ่าฝืนข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ข้อ ๘๐ โจทก์ร้องเรียนต่อสำนักงานเขตบางขุนเทียน ขอให้ รื้อถอนแล้ว แต่เพิกเฉย หลังจากนั้นประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๖ จำเลยที่ ๑ ขออนุญาตขยายโรงงานผลิตถังแก๊สต่อจำเลยที่ ๔ และที่ ๕ เพื่อเพิ่มกำลังการผลิต โดยจำเลยที่ ๔ ซึ่งได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๕ ในการออกใบอนุญาตได้อนุญาตให้จำเลยที่ ๑ ขยายโรงงานทับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร โดยจำเลยที่ ๔ และที่ ๕ รู้อยู่แล้วว่าการผลิตและการขยายโรงงาน เพิ่มกำลังเครื่องจักร จะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ ก่อให้เกิดการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษ อันเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่ชีวิต ร่างกายหรือสุขภาพอนามัยหรือเป็นเหตุให้ทรัพย์สินของผู้อื่นหรือของรัฐเสียหาย การกระทำของจำเลยที่ ๔ และที่ ๕ จึงเป็นการกระทำหรือละเว้นการกระทำโดยประการใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการทำลายหรือทำให้สูญเสียหรือเสียหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐ หรือสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ โจทก์มีหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๔ ให้ระงับยับยั้งแล้วแต่เพิกเฉย นอกจากนี้ จำเลยที่ ๑ ก่อให้เกิดมลพิษทางเสียง ทางกลิ่น แรงสั่นสะเทือน น้ำเสีย ขยะ จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินมีโฉนดซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงงานจำเลยที่ ๑ และเป็นกรรมการของจำเลยที่ ๑ ได้ยินยอมให้จำเลยที่ ๑ ครอบครองใช้เป็นที่ทิ้งขยะ กองเหล็ก ก่อให้เกิดสนิม เน่าเหม็นอันเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ จึงต้องร่วมรับผิดในมูลละเมิดในการใช้หรือให้ครอบครองสถานที่ซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษร่วมกับจำเลยที่ ๑ การกระทำของจำเลยทั้งห้าเป็นการทำละมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์ติดตามทวงถามให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หยุดการกระทำละเมิด ยับยั้งการก่อกำเนิดต้นเหตุแหล่งกำเนิดมลพิษ ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่จำเลยทั้งห้าเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายที่ไม่สามารถดำเนินธุรกิจอย่างต่อเนื่องเป็นเงิน ๑๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายเป็นค่าใช้จ่ายในการพัฒนาที่ดิน ค่าขาดประโยชน์และค่าทดแทนรวมเป็นเงิน ๖๑,๘๘๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น และเป็นคณะกรรมการควบคุมมลพิษก่อให้เกิดการกระทำละเมิด และแหล่งกำเนิดมลพิษเนื่องจากไม่บังคับใช้กฎหมายเป็นเงิน ๔๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท ให้จำเลยที่ ๓ รื้อถอนอาคารโรงงานของจำเลยที่ ๑ ตามใบอนุญาตเลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ และการก่อสร้างอาคารเพิ่มเติมในส่วนที่ไม่ได้รับอนุญาต และให้จำเลยที่ ๑ เว้นที่ว่างอันปราศจากหลังคาปกคลุมโดยรอบอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ เมตร ให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ หยุดการขยายโรงงาน เพิ่มกำลังการผลิต เพิ่มกำลังเครื่องจักรของจำเลยที่ ๑ และให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ สั่งให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หยุดการกระทำที่เป็นเหตุให้เกิดมลพิษ
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การในทำนองเดียวกันว่า คดีนี้ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม จำเลยที่ ๑ ไม่เคยทำละเมิดต่อโจทก์หรือเป็นผู้ก่อมลพิษต่อสภาพแวดล้อมแต่อย่างใด สถานประกอบการของจำเลยที่ ๑ ได้ก่อตั้งและได้รับอนุญาตจากหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องให้ดำเนินกิจการถูกต้องตามกฎหมาย การก่อสร้างอาคารเพิ่มเติมก็ได้รับอนุญาตถูกต้องตามกฎหมาย การก่อสร้างอาคารโรงงานก็เว้นระยะห่างตามที่กฎหมายกำหนด จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ประกอบการที่ปฏิบัติตามมาตรฐานต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนด มีระบบป้องกันและบำบัดของเสียต่าง ๆ ก่อนปล่อยออกสู่ธรรมชาติ จำเลยที่ ๑ จึงมิใช่ผู้ก่อให้เกิดมลพิษตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ค่าเสียหายสูงเกินจริงฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ให้การว่า การออกใบอนุญาตของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ชอบด้วยกฎหมาย มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ และประชาชนตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์มิได้มีภูมิลำเนาอยู่ในชุมชน หรือบริเวณที่ตั้งของโรงงานของจำเลยที่ ๑ โจทก์จึงไม่ใช่ผู้เสียหาย ความเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่เป็นความจริง จำเลยที่ ๔ ตรวจวัดวิเคราะห์น้ำ อากาศ เสียง กากอุตสาหกรรมบริเวณที่ตั้งโรงงานของจำเลยที่ ๑ เมื่อเดือนเมษายน ๒๕๕๘ มีค่ามาตรฐาน สำหรับเสียงมีระดับเกินค่ามาตรฐานบางบริเวณและบางช่วงเวลา ซึ่งได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ แก้ไขแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ออกใบอนุญาตปลูกสร้างและขยายโรงงานให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้ออ้างเรื่องมลพิษที่โจทก์อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาให้ร่วมกันรับผิดนั้น ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๒ เป็นเอกชน ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ แม้เป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อคำฟ้องโจทก์กล่าวถึงสภาพแห่งข้อหาว่า จำเลยทั้งห้าร่วมกันละเมิดทางมลพิษทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายในทางแพ่งเป็นหลัก การที่โจทก์กล่าวหาว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ในฐานะเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นและเป็นคณะกรรมการควบคุมมลพิษเป็นผู้ก่อให้เกิดแหล่งกำเนิดมลพิษเสียเอง หาใช่การฟ้องให้หน่วยงานของรัฐ รับผิดละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง แม้โจทก์จะมีคำขอให้จำเลยที่ ๓ รื้อถอนการก่อสร้างโรงงาน กับให้จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๕ หยุดการขยายโรงงาน เพื่อบังคับตามคำขอให้หยุดการกระทำละเมิดต่อโจทก์เท่านั้น จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกัน ไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ เนื่องจากจำเลยที่ ๓ ได้มีคำสั่งตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ ลงวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๕ อนุญาตให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารโครงเหล็ก ๑ ชั้น ๑ หลัง เพื่อใช้เป็นโรงงานประกอบกิจการเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์โลหะ (การทำภาชนะบรรจุ) และจำเลยที่ ๔ ได้มีคำสั่งอนุญาตให้จำเลยที่ ๑ ขยายโรงงาน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๘ แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕ อีกทั้งจำเลยที่ ๓ ได้ละเลยต่อหน้าที่ตามที่มาตรา ๔๐ มาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนดให้ต้องปฏิบัติในกรณีที่จำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างอาคารนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาต และจำเลยที่ ๔ และที่ ๕ ได้ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งบัญญัติว่า ในกรณีที่พนักงานเจ้าหน้าที่พบว่า ผู้ประกอบกิจการโรงงานผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัตินี้ หรือการประกอบกิจการโรงงานมีสภาพที่อาจก่อให้เกิดอันตรายความเสียหายหรือความเดือดร้อนแก่บุคคลหรือทรัพย์สินที่อยู่ในโรงงานหรือที่อยู่ใกล้เคียงกับโรงงาน ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ มีอำนาจสั่งให้ผู้นั้นระงับการกระทำที่ฝ่าฝืนหรือแก้ไขหรือปรับปรุงหรือปฏิบัติให้ถูกต้องหรือเหมาะสมภายในระยะเวลาที่กำหนดได้ ทั้งที่จำเลยที่ ๑ ได้ประกอบกิจการโรงงานโดยก่อให้เกิดมลพิษทั้งทางเสียง ทางกลิ่น ทางแรงสั่นสะเทือน ทางน้ำ และทำให้เกิดขยะ โดยการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดดังกล่าวของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อโจทก์ เมื่อพิจารณาจากการกระทำต่าง ๆ ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ล้วนแต่เป็นเรื่องเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองและควบคุมตรวจสอบการกระทำของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารและประกอบกิจการโรงงานให้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้ อีกทั้ง โจทก์ในคดีนี้ได้ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในคดีนี้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และฟ้องจำเลยที่ ๔ ในคดีนี้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางไว้แล้ว ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๗๖/๒๕๕๘ ขอให้ศาลปกครองกลางพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๐๓/๒๕๕๕ (ที่ถูกคือเลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕) ลงวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๕ ของจำเลยที่ ๓ และเพิกถอนคำสั่งอนุญาตให้ขยายโรงงานของจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นคำสั่งเดียวกับที่โจทก์กล่าวอ้างในคดีนี้ว่า เป็นคำสั่งที่ออกโดยละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้น เมื่อเกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดจากการกระทำการหรืองดเว้นกระทำการของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ข้อพิพาทในส่วนนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองและจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เมื่อพิจารณาจากคำฟ้องจะเห็นได้ว่า โจทก์ได้อ้างถึงการขออนุญาตก่อสร้างอาคาร การขออนุญาตขยายโรงงาน และการก่อสร้างอาคารโรงงานของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทั้งยังได้กล่าวอ้างว่า การประกอบกิจการโรงงานที่ก่อให้เกิดมลพิษของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นผลจากการที่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารและคำสั่งอนุญาตให้ขยายโรงงานโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาจากการที่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการบังคับใช้กฎหมายต่อโรงงานของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นกรณีมูลความแห่งคดีเดียวกัน ชอบที่จะดำเนินกระบวนพิจารณา ที่ศาลเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์ฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าของและผู้ประกอบกิจการโรงงาน และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังนี้
(๑) ในส่วนของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์กล่าวอ้างว่า ได้รับความเสียหายจากการที่ จำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างอาคารเพิ่มเติมนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาตตามใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ และก่อสร้างโดยมิได้เว้นที่ว่างรอบอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ เมตร อันเป็นการฝ่าฝืนข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ข้อ ๘๐ และจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ ร่วมกันประกอบกิจการโรงงานก่อให้เกิดมลพิษทางเสียง ทางกลิ่น แรงสั่นสะเทือน น้ำเสีย ขยะ ซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ โดยมีคำขอให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย และให้จำเลยที่ ๑ เว้นที่ว่างอันปราศจากหลังคาปกคลุมโดยรอบอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ เมตร
(๒) ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ โจทก์กล่าวอ้างว่า ได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๓ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ ให้แก่จำเลยที่ ๑ ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และกฎกระทรวงมหาดไทยที่เกี่ยวข้อง โดยไม่ตรวจสอบแบบแปลนและพื้นที่ตั้งของที่ดินว่าออกทับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร ทั้งปล่อยให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารนอกเหนือจากที่ได้รับอนุญาต เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารกระทบสิทธิของโจทก์ และจำเลยที่ ๔ โดยได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๕ ออกใบอนุญาตขยายโรงงานให้แก่จำเลยที่ ๑ ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าการผลิตและขยายโรงงานของจำเลยที่ ๑ เป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ การอนุญาตให้ขยายโรงงานและปล่อยให้มีการขยายการผลิตจึงเป็นการกระทำหรือ ละเว้นการกระทำโดยประการใดโดยมิชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการทำลายหรือทำให้สูญเสีย หรือเสียหายแก่ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเป็นของรัฐ หรือสาธารณสมบัติของแผ่นดิน รู้อยู่แล้วว่าการขยายโรงงานของ
จำเลยที่ ๑ เป็นการทับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครแต่ยังไม่ยับยั้ง โจทก์มีหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๔ แล้ว แต่ไม่ดำเนินการตามกฎหมาย โดยมีคำขอให้จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ให้จำเลยที่ ๓ รื้อถอนอาคารโรงงานของจำเลยที่ ๑ ตามใบอนุญาตที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ และส่วนที่ไม่ได้รับอนุญาตให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ มีคำสั่งห้ามจำเลยที่ ๑ ขยายโรงงาน เพิ่มกำลังการผลิต เพิ่มกำลังเครื่องจักร และให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ สั่งให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หยุดการกระทำที่ก่อให้เกิดมลพิษ
สำหรับคำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นั้น จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่โต้แย้งเขตอำนาจ ศาลว่าคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งตาม คำฟ้องระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกันเกี่ยวกับการกระทำละเมิดและเหตุเดือดร้อนรำคาญ ซึ่งข้ออ้างที่โจทก์อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาตามคำฟ้องนั้น แยกได้ต่างหากจากคำฟ้องในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเฉพาะคำฟ้องในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ว่าเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ โต้แย้งหรือไม่
เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เมื่อพิจารณาคำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว เห็นได้ว่า โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และปล่อยให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างเกินกว่าที่ได้รับอนุญาต เป็นเหตุให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้รับความเสียหาย โดยมีคำขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและให้รื้อถอนอาคารตามใบอนุญาต จึงเป็นการฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ กระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๔ และที่ ๕ โจทก์กล่าวอ้างว่า ได้ออกใบอนุญาตขยายโรงงานให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยรู้อยู่แล้วว่าจะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ ก่อให้เกิดการรั่วไหล หรือแพร่กระจายของมลพิษ เป็นการไม่ชอบตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการให้จำเลยที่ ๑ ระงับการกระทำที่ก่อมลพิษ จึงเป็นการฟ้องว่า จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นเดียวกัน คดีในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ประกอบกับข้อเท็จจริงปรากฏตามบันทึกความเห็นของศาลปกครองกลางว่า โจทก์ในคดีนี้ได้ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในคดีนี้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และฟ้องจำเลยที่ ๔ ในคดีนี้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๗๖/๒๕๕๘ ขอให้ศาลปกครองกลางพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร เลขที่ ๓๑๓/๒๕๕๕ ลงวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๕ ของจำเลยที่ ๓ และเพิกถอนคำสั่งอนุญาตให้ขยายโรงงานของจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นคำสั่งเดียวกับที่โจทก์กล่าวอ้างในคดีนี้ว่าเป็นคำสั่งที่ออกโดยละเมิดต่อสิทธิของโจทก์ ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่มูลความแห่งคดีเกี่ยวพันกันเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาพิพากษาคดี คดีของโจทก์ในส่วนของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงควรได้รับการพิจารณาโดยศาลในระบบเดียวกันที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาคดีประเภทนั้น ซึ่งได้แก่ศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเรืองปัญญา เคหะการ จำกัด โจทก์ บริษัทสหมิตร ถังแก๊ส จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ นางปัทมา เล้าวงษ์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สำหรับคดีระหว่างบริษัทเรืองปัญญา เคหะการ จำกัด โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๓ กรมโรงงานอุตสาหกรรม ที่ ๔ กระทรวงอุตสาหกรรม ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
