แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๕/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลจังหวัดนราธิวาส
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนราธิวาสโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๔๔ กรมการศึกษานอกโรงเรียน เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทยจำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนราธิวาส เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๕/๒๕๔๔(หมายเลขแดงที่ ๕๓๗/๒๕๔๖) เรื่อง ผิดสัญญาจ้างทำของ ค้ำประกัน ความว่า เมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙โจทก์ได้ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ ๔ ชั้น จำนวน ๑ หลัง บ้านพักคนงานแบบแฝด ๒ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง และอาคารฝึกงาน จำนวน ๒ หลัง ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ตำบลบางนาค อำเภอเมืองนราธิวาส จังหวัดนราธิวาส รวมราคา๒๒,๔๗๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๐/๒๕๓๙ ตกลงชำระราคาและรับมอบงานรวม ๘ งวด โดยเริ่มงานวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ มีจำเลยที่ ๓ค้ำประกัน ความเสียหายจากการทำงานในวงเงิน ๑,๑๒๓,๕๐๐ บาท และค้ำประกันการจ่ายค่าจ้างล่วงหน้าวงเงิน ๓,๓๗๐,๕๐๐ บาท จำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างอาคารและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้มีการต่ออายุสัญญาจ้างแล้ว จำเลยที่ ๑ ก็ยังก่อสร้างไม่แล้วเสร็จและได้ละทิ้งงาน ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๑ และริบหลักประกันแล้ว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยที่๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำนวน ๒,๐๔๕,๐๒๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่า จะชำระเสร็จ และให้จำเลยที่ ๓ ชำระเงินจำนวน ๑,๘๘๗,๗๓๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ให้การต่อสู้คดีขอให้ยกฟ้อง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ถูกศาลจังหวัดนราธิวาสมีคำสั่งให้พิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราว ตั้งแต่วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ในคดีที่บริษัท รวมใต้ จำกัด ยื่นฟ้องขอให้ล้มละลาย (คดีล้มละลายหมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ หมายเลขแดงที่ ล. ๒/๒๕๔๔) ดังนั้นอำนาจในการจัดการทรัพย์สินจึงตกเป็นของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ โจทก์จึงต้องแจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์แจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อจำเลยจึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวยังมีผลบังคับใช้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ระหว่างพิจารณาโจทก์ยื่นคำร้องว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง พร้อมทั้งขอโอนคดีโดยจำเลยไม่คัดค้านและไม่ขอทำคำชี้แจง ศาลจังหวัดนราธิวาสเห็นว่าแม้โจทก์มิใช่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง และไม่สามารถยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลได้ก็ตาม แต่ศาลได้พิจารณาคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้วคดีมีประเด็นโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดนราธิวาสพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนรับเหมาก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารฝึกงานที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป กรณีจึงเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างจึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อสิ่งสาธารณูปโภคที่หน่วยงานทางปกครองมอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้างอันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้กรณีพิพาทเป็นเรื่องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองก็ตาม แต่ก่อนโจทก์ฟ้องคดีนี้จำเลยได้ถูกฟ้องในคดีล้มละลายและศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไว้ชั่วคราว เมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ตามมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันมีผลทำให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์แต่ผู้เดียวมีอำนาจจัดการและจำหน่ายทรัพย์สินของลูกหนี้ หรือกระทำการที่จำเป็นเพื่อให้กิจการของลูกหนี้ที่ค้างอยู่เสร็จสิ้นไป และ เก็บรวบรวมและรับเงินหรือทรัพย์สินซึ่งจะตกได้แก่ลูกหนี้หรือซึ่งลูกหนี้มีสิทธิจะได้รับจากผู้อื่น ตลอดจนประนีประนอมยอมความหรือฟ้องร้องต่อสู้คดีใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้ ตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน และลูกหนี้ต้องห้ามมิให้กระทำการใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินหรือกิจการของตน เว้นแต่จะได้กระทำตามคำสั่งหรือความเห็นชอบของศาลเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ ผู้จัดการทรัพย์ หรือที่ประชุมเจ้าหนี้ ตามนัยมาตรา๒๔ แม้ว่าตราบใดที่ศาลยังมิได้สั่งพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาด เจ้าหนี้ยังจะฟ้องคดีแพ่งอันเกี่ยวกับหนี้ ซึ่งอาจขอรับชำระได้ตามกฎหมายล้มละลายก็ได้ ตามนัยมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่ก็ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กล่าวคือเจ้าพนักงานพิทักษ์ซึ่งเข้าว่าคดีแพ่งทั้งปวงอันเกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้มีอำนาจร้องขอให้ศาลงดการพิจารณาคดีแพ่งนั้นไว้หรือจะสั่งประการใด ตามที่เห็นสมควรก็ได้ และมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังบัญญัติต่อไปว่าเมื่อศาลพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาดแล้ว เจ้าหนี้ จะขอรับชำระหนี้ได้ก็แต่โดยปฏิบัติตามวิธีที่กล่าวไว้ในพระราชบัญญัตินี้ แม้จะเป็นเจ้าหนี้ตามคำพิพากษาหรือเป็นเจ้าหนี้ที่ได้ฟ้องคดีแพ่งไว้แล้วแต่คดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาก็ตาม นอกจากนั้นข้อเท็จจริงยังปรากฏว่าขณะที่โจทก์ยื่นคำร้องขอโอนคดีมายังศาลปกครองโดยอ้างว่าเป็นคดี อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองก็เป็นระยะเวลาที่ศาลจังหวัดนราธิวาสสั่งจำหน่ายคดีไว้ชั่วคราว ดังนั้นแม้สิทธิเรียกร้องค่าปรับและค่าเสียหายของโจทก์จะเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามผิดสัญญาทางปกครองก็ตาม แต่การขอรับชำระหนี้ดังกล่าวตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีแพ่งที่เกี่ยวพันกับคดีล้มละลาย ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดีล้มละลาย พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ในคดีล้มละลาย หมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ บริษัท รวมใต้ จำกัด โจทก์ ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาต และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ได้ทำสัญญาจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส จำเลยที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างอาคารอำนวยการอาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสโดยมีธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลยที่ ๓ ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างดังกล่าวจำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้โจทก์จะต่ออายุสัญญาจ้างให้ การก่อสร้างก็ไม่แล้วเสร็จ และได้ทิ้งงานไป โจทก์บอกเลิกสัญญาและฟ้องให้จำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำเลยทั้งสามให้การต่อสู้อ้างว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้อื่นฟ้องล้มละลายและ ศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราวก่อนที่โจทก์ฟ้องคดีนี้ อำนาจในการจัดการทรัพย์สิน กิจการของจำเลยจึงตกแก่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์ไม่บอกเลิกสัญญาต่อเจ้าพนักงาน พิทักษ์ทรัพย์ แต่กลับบอกเลิกกับจำเลย จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวจึงยังมีผลบังคับใช้
ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ บริษัท รวมใต้ จำกัด ซึ่งเป็นโจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาตและจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ประเด็นที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงานและอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า “สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน เป็นส่วนราชการสังกัดกรมการศึกษานอกโรงเรียนเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป อันเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานปกครองที่มอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้าง อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน สำหรับสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ เป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกัน
ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้รายอื่นฟ้องล้มละลายและศาลมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์จำเลยทั้งสองไว้ชั่วคราว จะมีผลทำให้คดีที่ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองภายหลังเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลล้มละลายหรือไม่ เห็นว่า เมื่อ บริษัท รวมใต้จำกัด โจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องและศาลได้มีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความแล้ว เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ทำให้ไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่าคดีนี้เกี่ยวพันกับคดีล้มละลายหรือไม่ จึงมิจำต้องพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นนี้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนจังหวัดนราธิวาส ระหว่าง กรมการศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
