แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๕/๒๕๔๗
วันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแขวงพระนครเหนือ
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการฯ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล ในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ กองทัพอากาศ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องนางสาวจุไรรัตน์ภูจริต ที่ ๑ นางทองเลี่ยม อินธุโสภณ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๙๖/๒๕๔๖ ข้อหาผิดสัญญา เรียกให้ชดใช้เงิน ความว่า เมื่อวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาค้ำประกันของผู้ปกครองและให้คำรับรองไว้ต่อผู้ฟ้องคดีว่ารับเป็นผู้อุปการะให้นายรัฐพล อินธุโสภณ เป็นนักเรียนจ่าอากาศ โรงเรียนจ่าอากาศ เมื่อนายรัฐพลฯ สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตร และบรรจุเข้ารับราชการในสังกัดของผู้ฟ้องคดีแล้ว ต้องรับราชการติดต่อกันไม่น้อยกว่า ๖ ปี หากลาออกหรือออกจากราชการด้วยเหตุใด ๆ ก่อนครบกำหนดระยะเวลาดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยอมชดใช้ค่าปรับ เฉพาะปีที่ยังรับราชการไม่ครบกำหนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินปีละ๑๕,๐๐๐ บาท นับแต่วันที่ทางราชการ แจ้งให้ทราบ และมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญา ต่อมานายรัฐพลฯ สำเร็จการศึกษา และบรรจุเข้ารับราชการในสังกัดผู้ฟ้องคดีตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๓๙ จนถึงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๓ ผู้ฟ้องคดีได้มีคำสั่งที่ ๗๙๐/๔๓ ลงวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ให้ปลดนายรัฐพลฯ ออกจากราชการและถอดออกจากยศทหาร ตั้งแต่วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๓ ฐานหนีราชการในเวลาประจำการ รวมระยะเวลารับราชการ ๔ ปี ๑๐ วันคงเหลือเวลาที่ต้องรับราชการชดใช้อีก ๑ ปี ๑๑ เดือน ๒๐ วัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงตกเป็นผู้ผิดสัญญาและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องร่วมกันหรือแทนกัน กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดชดใช้เงินค่าปรับในส่วนที่รับราชการไม่ครบกำหนดจำนวน ๒๘,๗๕๐ บาท และผู้ฟ้องคดีได้ทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชำระแล้วแต่กลับเพิกเฉย จึงฟ้องเป็นคดีนี้ต่อศาลขอให้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันหรือแทนกัน ชดใช้เงินจำนวน ๓๒,๕๓๖.๗๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตรา ร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๘,๗๕๐ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ในขั้นตอนจัดทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโดยนายประชิต อินธุโสภณ ผู้รับมอบอำนาจ ยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่าคดีนี้ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องเนื่องจากสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีอ้างนั้น เป็นสัญญาทางแพ่ง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำคำชี้แจงว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ ทำสัญญาให้ไว้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า เมื่อนายรัฐพล ฯ สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรของโรงเรียนจ่าอากาศ และกองทัพอากาศบรรจุเข้ารับราชการแล้ว ต้องรับราชการในกองทัพอากาศติดต่อกันไม่น้อยกว่า ๖ ปี หากลาออกหรือออกจากราชการด้วยเหตุใด ๆ ก่อนครบกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยอมชดใช้ค่าปรับ สัญญาดังกล่าวจึงมีวัตถุประสงค์หลักในการที่จะให้นายรัฐพลฯ เข้ารับราชการคือการร่วมทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีอันเป็นสัญญาที่คู่สัญญาตกลงให้นายรัฐพลฯ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงส่วนข้อตกลงที่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยินยอมชดใช้ค่าปรับในกรณีผิดสัญญานั้นมิใช่วัตถุประสงค์หลักของสัญญา สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นเรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา๙วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองส่วนสัญญาค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แม้จะเป็นสัญญาแยกต่างหากจากสัญญาค้ำประกันของผู้ปกครองก็ตาม แต่ก็เป็นสัญญาที่มีขึ้นเพื่อประกันการปฏิบัติตามสัญญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ได้จัดทำไว้กับผู้ฟ้องคดี จึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ที่ต้องพิจารณาพิพากษายังศาลเดียวกับสัญญาประธาน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วมีความเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันตามหนังสือสัญญาค้ำประกันของผู้ปกครอง ลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๓๗ระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และหนังสือสัญญาค้ำประกันของผู้ค้ำประกันผู้ปกครองลงวันที่๗ พฤษภาคม ๒๕๓๗ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และโดยที่สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ให้คำรับรองไว้กับผู้ฟ้องคดี กรณีนายรัฐพลฯ สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรของโรงเรียนจ่าอากาศ และได้รับการบรรจุเข้ารับราชการแล้วต้องรับราชการในสังกัดผู้ฟ้องคดีเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า ๖ ปี หากลาออกหรือออกจากราชการด้วยเหตุใด ๆก่อนครบกำหนด ผู้ถูกฟ้องคดี ต้องรับผิดชดใช้ค่าปรับ วัตถุแห่งสัญญาจึงได้แก่การให้นายรัฐพลฯดำเนินการหรือมีส่วนร่วม ในการดำเนินการบริการสาธารณะ จึงมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้นายรัฐพลฯ กลับมารับราชการต่อไป สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่๒ นั้นเป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำไว้กับผู้ฟ้องคดี อันเป็นสัญญาประธาน ดังนั้นเมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกัน
ศาลแขวงพระนครเหนือพิจารณาแล้วมีความเห็นว่า เอกสารที่นำมาฟ้องเป็นเพียงหลักฐาน ที่เป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้จะต้องรับผิดเท่านั้น มิใช่สัญญาสองฝ่าย จึงเป็นเพียงสัญญาฝ่ายเดียวที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยอมรับคำเสนอของผู้ถูกฟ้องคดี และยอมผูกพันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ เอกเทศสัญญา ลักษณะ ๑๑ ค้ำประกัน โดยหน่วยงานทางปกครองยอมผูกพันตน เพื่อรับผลตามสัญญาตามกฎหมายเอกชน มิได้มีเจตนาจะผูกพันตนตามกฎหมายมหาชนและไม่ต้อง ด้วยมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เนื่องจากสัญญาตามที่อ้างมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือสัญญาที่แสวงประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติ และความสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดี มิได้พิพาทกันอันเนื่อง มาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ หน่วยงานทางปกครองฟ้องผู้ค้ำประกันการเข้าศึกษา ตามหลักสูตรโรงเรียนจ่าอากาศเป็นข้อพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีได้ค้ำประกันนายรัฐพล อินธุโสภณ ในการเข้าเรียนตามหลักสูตรของโรงเรียนจ่าอากาศ ที่กำหนดให้เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วต้องรับราชการในสังกัดผู้ฟ้องคดีเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า ๖ ปี หากลาออกหรือออกจากราชการด้วยเหตุใด ๆ ก่อนครบกำหนด ผู้ค้ำประกันต้องรับผิดชดใช้ค่าปรับ
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทที่เกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง “สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ทำสัญญาค้ำประกันของผู้ปกครอง โดยรับรองว่าเมื่อนายรัฐพลฯ สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรของโรงเรียนจ่าอากาศแล้วต้องรับราชการ ในสังกัดผู้ฟ้องคดีเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า ๖ ปี หากลาออกหรือออกจากราชการด้วยเหตุใด ๆ ก่อนครบกำหนด ผู้ค้ำประกันต้องรับผิดชดใช้ค่าปรับสัญญาดังกล่าวจึงมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้ นายรัฐพลฯ เข้ารับราชการทหารต่อไปเพื่อดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะ ดังนั้นสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเนื่องจากการเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินตามสัญญาพิพาทดังกล่าว จึงเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาพิพาท ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น เป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลัก สัญญาค้ำประกันดังกล่าว จึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาค้ำประกันของผู้ปกครอง ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับ สัญญาค้ำประกันของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอให้ชดใช้เงินตามสัญญาค้ำประกันการเข้าศึกษาตามหลักสูตรของโรงเรียนจ่าอากาศ ระหว่าง กองทัพอากาศ ผู้ฟ้องคดี นางสาวจุไรรัตน์ ภูจริตที่ ๑ นางทองเลี่ยม อินธุโสภณ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
