แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๔/๒๕๕๔
วันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๔
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลแขวงอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์การเกษตรเพื่อเกษตรกรไทยอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๔ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๔๗/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรจากผู้ฟ้องคดีจำนวน ๑๕๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปีเพาะปลูก ๒๕๔๖/๔๗ มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และนายเซ็น เสนีนันท์ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๔๘ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระคืนภายในเวลาที่กำหนด ตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ในฐานะผู้ค้ำประกันและทายาทโดยธรรมจำนวน ๕ คน ของนายเซ็น ผู้ค้ำประกันที่ถึงแก่ความตาย และศาลกำหนดให้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๔ ต้องรับผิดร่วมกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสี่เพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสี่ร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๒๖,๗๔๖.๕๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๕๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๓ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๕๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ ที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๒ และที่ ๑๔ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกับผู้ฟ้องคดีจริง โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และนายเซ็น เป็นผู้ค้ำประกัน แต่เป็นการกู้ยืมเพื่อรวมกลุ่มกันให้ถูกต้องตามระเบียบของทางราชการและนำเงินไปให้สมาชิกกู้ยืมครบถ้วนแล้ว การเรียกเงินคืนจากกลุ่มเกษตรกรจึงเป็นหน้าที่โดยตรงของรัฐบาล ไม่ใช่หน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ และนายเซ็น เพราะโครงการทั้งหมดเป็นของรัฐบาลที่จัดทำขึ้นเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโดยทั่วไป เมื่อเกษตรกรประสบภัยธรรมชาติไม่มีเงินชำระหนี้ก็ถือว่าเป็นไปตามนโยบายของรัฐที่ต้องช่วยเหลือเกษตรกรไทย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสี่จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๘ ที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๒ และที่ ๑๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญากู้ยืมเงินฉบับพิพาทเป็นสัญญาทางแพ่งที่จะต้องปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยมีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์และปฏิบัติหน้าที่อื่นใด ตามที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย ตามข้อ ๑ แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ให้เป็นผู้พิจารณาคัดเลือกองค์กรเกษตรกรเข้าร่วมโครงการสนับสนุนสินเชื่อเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ย ปีเพาะปลูก ๒๕๔๖/๔๗ ทำสัญญาให้องค์กรเกษตรกรที่ได้รับการคัดเลือกกู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร และติดตามองค์กรเกษตรกรซึ่งกู้ยืมเงินไปใช้ให้ตรงตามวัตถุประสงค์ ตลอดจนติดตามชำระหนี้เพื่อชำระคืนกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร ภารกิจที่ผู้ฟ้องคดีได้รับมอบหมายดังกล่าวจึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อให้การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์บรรลุผล ฉะนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีตกลงทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร โครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๖/๔๗ สัญญาเลขที่ ๙/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรนำเงินดังกล่าวไปให้เกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมไปจัดซื้อปุ๋ยอินทรีย์ ปุ๋ยชีวภาพ เมล็ดพันธุ์พืช ปุ๋ยเคมี หรือปุ๋ยอื่น ๆ รวมทั้งวัสดุอุปกรณ์ในการผลิตปุ๋ยอินทรีย์และปุ๋ยชีวภาพไว้ใช้ในการผลิตได้เหมาะสมสอดคล้องกับสภาพพื้นที่และความต้องการของตนเอง ซึ่งจะทำให้ประสิทธิภาพการผลิตทางการเกษตรเพิ่มสูงขึ้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ นอกจากนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร โครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๖/๔๗ สัญญาเลขที่ ๙/๒๕๔๗ ยังมีข้อกำหนดหลายประการที่กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งจะไม่ปรากฏในสัญญาทางแพ่ง ฉะนั้น สัญญาพิพาทในคดีนี้จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามคำวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร โครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๖/๔๗ สัญญาเลขที่ ๙/๒๕๔๗ ซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และนายเซ็น เสนีนันท์ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อเป็นประกันการชำระหนี้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครองดังกล่าว จึงย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแขวงอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากร สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจสหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินเลขที่ ๙/๒๕๔๗ นั้น สัญญาดังกล่าวมีวัตถุแห่งหนี้บ่งชี้ว่าเป็นการมุ่งโดยตรงต่อการผูกนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างคู่สัญญาเพื่อจะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับซึ่งสิทธิ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีในฐานะหน่วยงานทางปกครองได้มีการใช้เอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือคู่สัญญาแต่ประการใด ถ้าลูกหนี้ละเลยเสียไม่ชำระหนี้ของตน เจ้าหนี้จะร้องขอต่อศาลให้สั่งบังคับชำระหนี้ก็ได้ เว้นแต่สภาพแห่งหนี้จะไม่เปิดช่องให้ทำเช่นนั้นได้ ซึ่งการบังคับตามสัญญาดังกล่าวจะต้องบังคับไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหลักนิติกรรม สัญญา และหนี้ การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องให้รับผิดตามสัญญาเงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ต่อ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สำหรับสัญญาค้ำประกันหนี้รายหนี้มีวัตถุแห่งหนี้ก็คือการค้ำประกันหนี้สัญญาเงินกู้ยืมข้างต้นซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งและเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาเงินกู้ดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร เพื่อนำเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซื้อปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการจัดหาปุ๋ยปีเพาะปลูก ๒๕๔๖/๔๗ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๔ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือ เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์การเกษตร เพื่อเกษตรกรไทยอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๔ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
