แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ในฐานะอดีตประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉาง ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๔๔ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ตำบลบ้านฉาง อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง แต่ปรากฏว่า เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๖ ถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉางได้อนุมัติและสั่งการให้ทำถนนคอนกรีตเสริมเหล็กบนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ได้ตรวจสอบโฉนดที่ดินที่จะก่อสร้างถนน และ ทำการก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับความยินยอมหรืออนุญาตจากผู้ฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่ได้รับมาซึ่งอำนาจการปกครองท้องถิ่นของสุขาภิบาลบ้านฉาง รวมทั้งหนี้สิน สิทธิและความรับผิดต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายหรือค่าที่ดินเป็นเงิน ๑,๙๘๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ เดิมเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมาด โด่งดัง เนื้อที่ ๓๐ ไร่ ๓ งาน ซึ่งได้ยกที่ดินบางส่วนให้เป็นทางเดินสำหรับประชาชนใช้สัญจรไปมานานกว่า ๓๐ ปี ต่อมา นายมาดขอออกโฉนดที่ดินเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๒๕ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๓ แบ่งขายให้แก่พันตำรวจเอกสุวิทย์ โสตถิทัต จำนวน ๒ ไร่ ๒๐.๙ ตารางวา เป็นโฉนดเลขที่ ๓๖๖๐ โดยมีที่ดินส่วนที่ยกให้เป็นทางสาธารณะรวมอยู่ด้วย หลังจากนั้น มีการโอนขายที่ดินติดต่อกันมาจนถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้มีการแบ่งแยกส่วนที่ดินเป็นทางสาธารณะโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รู้อยู่แล้วว่ามีถนนพิพาทตัดผ่านที่ดินของตน ที่พิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีได้ซ่อมแซมปรับปรุงถนนดังกล่าวมาเป็นลำดับ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เคยโต้แย้งใด ๆ การฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องเป็นคดีพิพาทที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมาย ทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐
ศาลจังหวัดระยองได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ขณะเกิดเหตุผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นสุขาภิบาลบ้านฉางซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ จากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างหรือบำรุงถนนสาธารณะในที่ดินของผู้อื่นโดยไม่มีอำนาจที่จะทำได้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การต่อสู้คดีว่า มีอำนาจทำได้ ถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยกระทำการอื่นใดนอกจากออกกฎหรือคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังถือได้ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการให้มีและบำรุงทางน้ำและทางบก อันเป็นการจัดทำกิจการของสุขาภิบาล อย่างหนึ่งตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๒๕ ซึ่งใช้ขณะเกิดเหตุข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า “ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น” บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
“มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวงทะเลสาบ”
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางเสาวภา พฤฒิพร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดระยอง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
