แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓/๒๕๔๗
วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนครปฐม
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวบุบผา รักษ์สัจ ยื่นฟ้องผู้ว่าราชการจังหวัดนครปฐม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินนครปฐม ที่ ๒ นายอำเภอนครปฐม ที่ ๓ (ต่อมา ผู้ฟ้องคดียื่นคำแถลงไม่ประสงค์จะฟ้องนายอำเภอเมืองนครปฐม) นายกเทศมนตรีนครนครปฐม ที่ ๔ ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นบุตรของพันตำรวจตรี เสริม รักษ์สัจ ซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมาโดยตลอด แต่ไม่ได้แจ้งการครอบครองที่ดิน เนื่องจากได้ที่ดินมาภายหลังทางราชการประกาศให้แจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ในปีพ.ศ. ๒๕๒๙ ผู้ฟ้องคดีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อจากบิดาของผู้ฟ้องคดี และยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดิน เมื่อวันที่๑๘ มกราคม ๒๕๔๔ ช่างรังวัดไปทำการรังวัดปรากฏว่า ที่ดินมีเนื้อที่ ๑ งาน ๕๗.๒ ตารางวา แต่เจ้าหน้าที่ของเทศบาลที่มาร่วมชี้แนวเขตไม่ได้ลงชื่อรับรองแนวเขตและไม่ได้คัดค้านการรังวัดต่อมาวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๔ สำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐมได้ประกาศแจกโฉนดที่ดินและครบกำหนดเวลาคัดค้านแล้วไม่มีผู้ใดคัดค้าน แต่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับแจกโฉนด เนื่องจากเทศบาลนครนครปฐม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓(เดิมคือ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๔) ได้มีหนังสือคัดค้านโดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณะ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการฝ่าฝืนและไม่ปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๓๐๔/๒๕๔๒ เรื่อง การรับรองแนวเขตที่ดินของทางราชการ ลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โดยขยายเวลาทำการคัดค้านแนวเขตให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดิน อันเป็นการเกินกำหนดเวลา ๓๐ วัน ตามที่คำสั่งดังกล่าวกำหนดไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในการออกโฉนดและการคัดค้านแนวเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำไปเมื่อพ้นกำหนดเวลา ๓๐วันย่อมสิ้นสิทธิโดยปริยายและถือว่าไม่มีการคัดค้าน อีกทั้งตามหนังสือกรมที่ดิน ด่วนที่สุด ที่ มท ๐๗๑๙/ว๕๒๕ ลงวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้นายอำเภอเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินที่มีแนวเขตติดต่อกับที่สาธารณประโยชน์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็ว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓เพิกถอนคำคัดค้าน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของรัฐหรือเป็นของเอกชน ซึ่งเป็นประเด็นพิพาททางคดีแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คดีนี้เป็นเรื่องการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกขั้นตอนออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า จึงอยู่ในอำนาจศาลปกครองกลาง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีหนังสือชี้แจงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้โต้แย้งอำนาจศาลแต่อย่างใด จึงไม่มีประเด็นที่จะทำคำชี้แจงในเรื่องดังกล่าว
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีพิพาทตามกรณีนี้ประเด็นหลักเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเนื่องจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำการคัดค้านการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดินได้ ซึ่งการคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ว่าเป็นที่สาธารณะนั้น มิใช่การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และไม่อาจสั่งห้ามการคัดค้านการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกโฉนดได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาได้ ประกอบกับกรณีนี้ผู้ฟ้องคดีได้กล่าวฟ้องว่า บิดาของผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองที่ดินที่พิพาทนี้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๗๘ จึงมีคำขอให้ศาลออกคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็วที่สุดส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้คัดค้านว่าที่ดินแปลงที่พิพาทนี้เป็นที่สาธารณะซึ่งจะเห็นได้ว่ากรณีตามคำฟ้องนี้เป็นเรื่องที่พิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาในเรื่องนี้คือ ศาลยุติธรรม ดังนั้น ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้
ศาลจังหวัดนครปฐมเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามต่อศาลปกครองกลางขอให้มีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยกล่าวอ้างพฤติการณ์ที่เป็นหลักแห่งข้อหาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่๑๓๐๔/๒๕๔๒ เรื่องการรับรองแนวเขตที่ดินของทางราชการที่วางแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการรับรองแนวเขตที่ดินอันก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีที่ได้รับความล่าช้าจากการกระทำของพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐข้ออ้างตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙ (๒)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อน จึงมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เพิกถอนคำคัดค้านด้วยนั้นก็เป็นการกล่าวอ้างว่า คำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการคัดค้านภายหลังจากระยะเวลาที่กำหนดไว้ในคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๓๐๔/๒๕๔๒สิ้นสุดลงแล้ว ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย คำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่ชอบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจฟังคำคัดค้านดังกล่าวและยกคำคัดค้านดังกล่าวขึ้นเป็นข้ออ้างในการไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะให้การแก้คดีกล่าวอ้างว่า ที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอันเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทก็ตาม แต่ในชั้นนี้คดีคงมีประเด็นเพียงว่า การยื่นคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนาจรับฟังคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หรือไม่คดียังไม่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาเนื้อหาของคำคัดค้าน คำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่ทำให้การวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเปลี่ยนแปลงไป ศาลจังหวัดนครปฐมจึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๒) ประกอบมาตรา ๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีไปยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินพิพาทต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โต้แย้งสิทธิในที่ดินโดยมีหนังสือคัดค้านว่า เป็นที่ดินสาธารณะ จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณี เป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังนั้นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะอ้างว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขยายเวลาทำการคัดค้านแนวเขตให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในการออกโฉนด แต่การกระทำดังกล่าวก็เป็นขั้นตอนดำเนินการเพื่อนำไปสู่การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินผู้ฟ้องคดีนั่นเอง ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย เนื่องจากหนังสือกรมที่ดิน ด่วนที่สุด ที่ มท ๐๗๑๙/ว๕๒๕ ลงวันที่๒๔กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ กำหนดให้นายอำเภอเท่านั้นเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินที่มีแนวเขตติดต่อกับที่สาธารณประโยชน์นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕๐ (๒) และมาตรา ๕๖ บัญญัติให้เทศบาลนครมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำนอกจากนี้ยังมีหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาลด้วยตามมาตรา ๕๐ (๙) และกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งที่ ๖๓๙/๒๕๔๐ เรื่อง มอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ลงวันที่ ๙ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมอบหมายให้เทศบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินทั้งหลายอันเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นอกจากนี้ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๔ ลงวันที่ ๔เมษายน ๒๕๔๔ ข้อ ๔ ข้อ ๕ บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด และนายอำเภอท้องที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ดังนั้น กรณีจึงยังคงมีปัญหาว่า เจ้าหน้าที่ใดมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นหลักแห่งคดีจึงยังเป็นการโต้แย้งกันเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่าง นางสาวบุบผา รักษ์สัจผู้ฟ้องคดี กับผู้ว่าราชการจังหวัดนครปฐม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินนครปฐม ที่ ๒ นายกเทศมนตรีนครนครปฐม ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดนครปฐม
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
