แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลจังหวัดยะลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดยะลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เทศบาลนครยะลา ได้ยื่นฟ้องธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ต่อศาลจังหวัดยะลาให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน จำนวน ๑,๓๗๐,๔๖๘.๑๐ บาท เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑/๒๕๔๖ อ้างว่าเมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๒ ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญารับจ้างกับโจทก์ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ เพื่อดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรสสาย ๒ และสายทุ่งนา เป็นเงิน ๒๓,๘๙๔,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จในวันที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๕๔๓ โดยในสัญญากำหนดว่าหากไม่แล้วเสร็จตามกำหนดและโจทก์ไม่ได้บอกเลิกสัญญา ผู้รับจ้างต้องชำระค่าปรับเป็นเงินวันละ ๕๙,๗๓๕ บาท นับจากวันครบกำหนดแล้วเสร็จจนถึงวันบอกเลิกสัญญา และธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขายะลา(จำเลย) เป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันในวงเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ไว้กับโจทก์ ต่อมา ห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ผิดสัญญาโดยไม่ดำเนินการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา โจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาไปยังผู้รับจ้าง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๔ และให้ชำระค่าปรับจำนวน ๒๗ วันเป็นเงิน ๑,๖๑๒,๘๔๕ บาท ต่อมาวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๔ ผู้รับจ้างมีหนังสือยอมชำระค่าปรับแก่โจทก์ แต่ไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันให้รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยให้การต่อสู้ว่า สัญญาก่อสร้างถนนซึ่งจำเลยทำสัญญาค้ำประกัน ยังไม่เลิกกัน และยื่นคำร้องว่าคดีนี้เป็นสัญญาทางปกครองต้องฟ้องที่ศาลปกครองสงขลา ทั้งห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๔๔ คดีโอนไปยังศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาว่าหนังสือบอกเลิกสัญญาจ้างของเทศบาลนครยะลาไม่ชอบด้วยกฎหมายและขอให้เพิกถอนการยกเลิกสัญญาและต่อมาทางห้างฯ ได้เพิ่มเติมฟ้องเรียกค่าเสียหายเป็นเงิน ๒,๗๗๕,๓๐๘ บาท ฐานที่โจทก์ผิดสัญญา และไม่จ่ายค่าสินไหมทดแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๕ โจทก์ทำคำชี้แจงว่า โจทก์ฟ้องจำเลยในเรื่องผิดสัญญาค้ำประกันที่จำเลยทำให้กับโจทก์ สัญญาค้ำประกันไม่ได้เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กล่าวคือไม่ใช่สัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองขอให้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลจังหวัดยะลาต่อไป ศาลจังหวัดยะลาเห็นว่า คดีนี้แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่โจทก์ฟ้องมิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมิได้เป็นสัญญาทางปกครอง หากจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันจะยกข้อต่อสู้ของลูกหนี้ตามสัญญาทางปกครอง ซึ่งพิพาทกันอยู่ที่ศาลปกครองขึ้นว่ากล่าวโจทก์ได้ ก็เป็นเรื่องจำเลยควรขอเข้าเป็นคู่ความร่วมกับลูกหนี้ในคดีของศาลปกครองสงขลาเสียแต่แรก การที่มิได้ขวนขวายดังกล่าวย่อมถือเป็นการละเลยไม่ยกข้อต่อสู้ หรือเต็มใจยอมรับเอาผลจากคดีที่ลูกหนี้ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองจังหวัดสงขลาแล้ว คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครอง เป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดยะลา
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา (ผู้ฟ้องคดี) ฟ้องเทศบาลนครยะลา (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครองสงขลา คดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๒ โดยในขณะทำสัญญาจ้างดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) มามอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว ต่อมาผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาจ้างโดยมิชอบ ปรับและริบหลักประกันสัญญาโดยมิชอบ ขอให้ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนหนังสือบอกเลิกสัญญาระงับการปรับและริบหลักประกันสัญญา กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าจ้างและค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีทำงานไม่เสร็จตามกำหนดในสัญญาจ้าง การบอกเลิกสัญญา การปรับและการริบหลักประกันสัญญาชอบแล้วและฟ้องแย้งขอให้ศาลบังคับผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและค่าเสียหาย นั้น การจะพิจารณาว่า สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองต้องพิจารณาตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ย่อมต้องหมายความรวมถึงสัญญาหนึ่งเกิดขึ้นโดยมูลเหตุจากสัญญาทางปกครองและมีความเกี่ยวโยงอย่างมากกับสัญญาทางปกครองนั้นโดยสัญญาทางปกครองจะเป็นสัญญาประธาน และสัญญาที่เกิดขึ้นโดยอาศัยสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาอุปกรณ์กล่าวคือ หากสัญญาทางปกครองฉบับหนึ่งส่งผลให้เกิดสัญญาอื่นขึ้นมา สัญญาอื่นนั้นถือเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และถือได้ว่าสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาทางปกครองด้วยโดยไม่จำต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์หรือสาระของสัญญาอุปกรณ์ เพราะเหตุว่าสัญญาดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง
สำหรับในเรื่องนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่า สัญญาค้ำประกันที่ธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) ทำไว้กับเทศบาลนครยะลานั้นเกิดขึ้นโดยอาศัยมูลเหตุจากสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ทำไว้กับเทศบาลนครยะลา โดยในข้อ ๓ ของสัญญาก่อสร้างปรับปรุงถนนดังกล่าวระบุว่าในขณะทำสัญญาจ้างนี้ ผู้รับจ้าง (ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา) ได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) เป็นจำนวนเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท มามอบให้แก่ผู้ว่าจ้าง(เทศบาลนครยะลา) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา และตามข้อ ๑ ของหนังสือสัญญาค้ำประกันก็ระบุว่า ตามที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนากับเทศบาลนครยะลา ซึ่งผู้รับจ้างต้องวางหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาต่อผู้ว่าจ้างนั้น ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้ เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินให้ตามสิทธิเรียกร้องของผู้ว่าจ้าง จำนวน ไม่เกิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ในกรณีที่ผู้รับจ้างก่อให้เกิดความเสียหายใด ๆ หรือต้องชำระค่าปรับหรือค่าใช้จ่ายใด ๆ หรือผู้รับจ้างมิได้ปฏิบัติตามภาระหน้าที่ใด ๆ ที่กำหนดในสัญญาดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้ โดยธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) จะไม่อ้างสิทธิใด ๆ เพื่อโต้แย้ง และผู้ว่าจ้างไม่จำต้องเรียกร้องให้ผู้รับจ้างชำระหนี้นั้นก่อน ฉะนั้น สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีฐานะเป็นสัญญาประธาน ส่วนสัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีฐานะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และแม้ว่าสัญญาค้ำประกันจะเป็นสัญญาคนละฉบับกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน แต่การที่จะพิจารณาว่าธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จะต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่ จักต้องพิจารณาตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาประธานก่อนว่าห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผิดสัญญาและต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาหรือไม่ ดังนั้น เมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างปรับปรุงถนนของเทศบาลนครยะลา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยเป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ระหว่างเทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง (โจทก์) กับห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผู้รับจ้าง ต่อมา โจทก์อ้างว่าผู้รับจ้างผิดสัญญาและเรียกให้ชำระค่าปรับตามสัญญาแต่ผู้รับจ้างไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งให้ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) ในฐานะผู้ค้ำประกันให้ปฏิบัติตามสัญญา
ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” ข้อเท็จจริงในคดีนี้เทศบาลนครยะลา ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นบริการสาธารณะ ฉะนั้น จึงถือได้ว่าสัญญาจ้างให้ปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ในการจัดทำสัญญาจ้างนั้น เทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง จะต้องให้ผู้รับจ้างจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๑ ที่กำหนดให้คู่สัญญาคือผู้รับจ้างต้องจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา โดยคดีนี้ผู้รับจ้างได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) มาเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้าง ลำพังสัญญาค้ำประกันไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาที่ให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างไรก็ดี แม้สัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ก็เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างปรับปรุงถนน ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ประกอบกับขณะนี้ได้มีการฟ้องเกี่ยวกับกรณีพิพาทตามสัญญาหลักดังกล่าวอยู่ที่ศาลปกครองสงขลา และประเด็นข้อพิพาทในคดีสัญญาอุปกรณ์จำเลยให้การต่อสู้โต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาหลักว่าผู้รับจ้างไม่ได้ผิดสัญญา จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวข้องกับสัญญาหลักเสียก่อน ซึ่งจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ดังนั้นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างปรับปรุงถนนซึ่งถือเป็นสัญญาหลัก
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน ระหว่างเทศบาลนครยะลา โจทก์ กับ ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกลักษณ์ คัด/ทาน
