แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๖/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ “โครงการฝายราษีไศล”
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๕ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน ยื่นฟ้องนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๑๕ – ๙๒๑/๒๕๔๕ อ้างว่า เมื่อปี ๒๕๓๔ ถึงปี ๒๕๓๕ โจทก์ได้จัดทำโครงการฝายราษีไศลเพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมครอบคลุมพื้นที่ ๓ จังหวัด ก่อสร้างแล้วเสร็จในเดือนตุลาคม ๒๕๓๖ ในการก่อสร้างนั้นโจทก์ได้ทำการก่อสร้างลงในที่สาธารณประโยชน์ทั้งหมด จึงไม่จำเป็นต้องจ่ายค่าชดเชย ต่อมาราษฎรในพื้นที่ก่อสร้างและพื้นที่ใกล้เคียงชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยโดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการก่อสร้างฝายราษีไศลเนื่องจากที่ดินถูกน้ำท่วม เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๓๙ คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้กับราษฎรดังกล่าวซึ่งเป็นการจ่ายย้อนหลัง โดยให้นำมติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ มาใช้บังคับ ซึ่งมีขั้นตอนการจ่ายเงินตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ เรื่อง ขออนุมัติหลักการเกี่ยวกับการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ค่ารื้อย้ายบ้านเรือน สิ่งปลูกสร้าง ค่าทดแทนต้นไม้ยืนต้น พืชล้มลุกให้แก่ราษฎรผู้ถือครองที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ และการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินในเขตนิคมฯ ที่ถูกเขตการก่อสร้างโครงการชลประทาน ข้อ ๔ โจทก์จึงต้องตรวจหลักฐานการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ โดยโจทก์แจ้งให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายยื่นเรื่องต่อโจทก์ผ่านคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีเพื่อขอรับค่าชดเชยเมื่อวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๓๙ จำเลยทั้งเจ็ดยื่นคำร้องขอรับเงินค่าชดเชยต่อคณะอนุกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงโครงการฝายราษีไศลของโจทก์ แต่ระหว่างที่คณะกรรมการจังหวัดและคณะอนุกรรมการอำเภอพื้นที่เกี่ยวข้องกำลังตรวจสอบสิทธิครอบครองตามคำร้อง จำเลยทั้งเจ็ดกับพวกหลายร้อยคนชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบ จึงอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยแก่จำเลยกับพวกไปก่อน โจทก์จึงจ่ายค่าชดเชยให้ ต่อมาโจทก์ได้ทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยกับพวกไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์ตามมติคณะรัฐมนตรี จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งเจ็ดคืนหรือชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ในต้นเงินที่แต่ละคนได้รับไปนับแต่วันที่ได้รับ จนกว่าจะชำระเสร็จ และให้จำเลยทั้งเจ็ดชดใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
จำเลยทั้งเจ็ดให้การในทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่ใช่ผู้เสียหายจึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยและราษฎรผู้ครอบครองที่ดินที่ได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศลใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อให้ได้ความยุติธรรม ไม่ได้ข่มขู่รัฐบาล จำเลยทั้งเจ็ดมีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับค่าชดเชยในฐานะเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนจากโครงการฝายราษีไศล และปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ที่จะได้รับค่าชดเชย ทั้งขั้นตอนในการตรวจสอบระดับท้องถิ่นและระดับจังหวัดครบถ้วนแล้ว จำเลยทั้งเจ็ดรับเงินโดยสุจริตมีสิทธิตามกฎหมาย และยื่นคำร้องขอรับค่าชดเชยโดยระบุเนื้อที่ ความกว้าง ความยาว และแนวเขตติดต่อไว้ชัดแจ้งแล้ว การแสดงแผนผังเป็นเรื่องผิดวิสัยเพราะน้ำท่วมพื้นที่หมดแล้ว โจทก์ฟ้องเรียกเงินซึ่งเป็นลาภมิควรได้เกิน ๑ ปี จึงขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานซึ่งเป็นส่วนราชการของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองได้จัดทำโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำชื่อว่า “โครงการฝายราษีไศล” เพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมอันเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม เป็นเหตุให้จำเลยและราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณข้างเคียงได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการถูกน้ำท่วมโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้จ่ายค่าชดเชยให้กับจำเลยทั้งเจ็ดและราษฎรดังกล่าวโดยเจรจาจ่ายค่าชดเชยในรูปค่าขนย้าย โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามพระราชบัญญัติเวนคืนมาใช้เป็นแนวปฏิบัติ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานได้จ่ายค่าชดเชยไปแล้วแต่มาเรียกคืนภายหลัง โดยอ้างว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองทำประโยชน์ ถือเป็นการปฏิเสธการจ่ายค่าชดเชยทั้งจำเลยก็ต่อสู้ว่าเป็นผู้มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ได้รับค่าชดเชย การไม่จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินเป็นการพ้นวิสัยเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครองของกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานว่าปฏิเสธไม่ยอมจ่ายค่าชดเชยให้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) หาใช่เป็นเพียงกรณีฟ้องเรียกทรัพย์คืนตามที่โจทก์ตั้งเรื่องฟ้องจำเลยทั้งเจ็ดและพวกแต่เพียงประการเดียวไม่ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีต่างได้ยื่นคำร้องต่อคณะอนุกรรมการฯ ว่า ตนเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากโครงการฝายราษีไศลเพราะพื้นที่ครอบครองทำประโยชน์ถูกน้ำท่วมได้รับความเสียหายตามจำนวนเนื้อที่ของแต่ละรายที่ครอบครองทำประโยชน์ อันเป็นการแสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีแต่ละรายมีที่ดินซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์และถูกน้ำท่วมจึงขอรับเงินค่าชดเชยตามหลักเกณฑ์ของมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้จ่ายเงินค่าชดเชยให้ผู้ถูกฟ้องคดีในขณะที่การตรวจสอบถึงสิทธิการครอบครองยังไม่เสร็จ เพราะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยไปก่อนเนื่องจากมีการชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย ต่อมาเมื่อทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย อันเป็นการโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ตามที่ได้ยื่นคำร้องไว้ ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินตามจำนวนที่ได้รับไปพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินได้นั้นจะต้องฟังข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติก่อนว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ในบริเวณที่ถูกน้ำท่วมจากโครงการฝายราษีไศล คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่า โจทก์ยื่นคำฟ้องว่าโจทก์ทำการก่อสร้างฝายราษีไศลลงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งมีประชาชนหลายร้อยคนครอบครองทำประโยชน์อยู่ ภายหลังจากที่ฝายเปิดใช้งานแล้วปรากฏว่า ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนที่เดือดร้อน โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ ซึ่งอนุมัติให้จ่ายเงินค่าทดแทนโดยมีหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ ข้อ ๔ มาใช้โดยอนุโลมแต่เนื่องจากหลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวเป็นการจ่ายค่าทดแทนที่ดินก่อนที่จะมีการเวนคืนที่ดิน ส่วนกรณีของโจทก์เป็นการจ่ายเงินค่าขนย้ายย้อนหลัง โจทก์จึงกำหนดขั้นตอนการจ่ายเพิ่มเติมโดยให้ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน นอกจากจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ฯ แล้วจะต้องมายื่นคำร้องกับจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนที่ครอบครองมายื่นต่อโจทก์อีกด้วย จำเลยทั้งเจ็ดมายื่นคำร้องแต่ไม่ยอมจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดิน ต่อมาประชาชนรวมตัวกันประท้วงเพื่อเรียกร้องเงินดังกล่าวจนทำให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการให้โจทก์จ่ายเงินให้แก่ประชาชนไปพลางก่อน โจทก์จึงจ่ายเงินให้ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดด้วย ต่อมาโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนมายื่นตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ โจทก์จึงเรียกเงินคืนจากจำเลย ส่วนจำเลยทั้งเจ็ดให้การต่อสู้คดีในประเด็นหนึ่งว่า ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามกฎหมายครบถ้วนแล้วจึงมีสิทธิที่จะได้รับเงิน
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ “โครงการฝายราษีไศล” อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีมูลเหตุเนื่องมาจากการที่โจทก์ปฏิบัติตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบโดยจ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากการก่อสร้างฝายราษีไศลด้วย ต่อมาโจทก์ทำการตรวจสอบแล้วพบว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอน จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินดังกล่าว โจทก์จึงเรียกเงินคืนและฟ้องเป็นคดีนี้ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ศาลปกครองจึงมีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนในเรื่องความรับผิดอย่างอื่นอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจหรือการกระทำทางปกครองอื่นๆ คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์กล่าวอ้างว่าทำการก่อสร้างฝายลงในที่สาธารณประโยชน์และจำเลยทั้งเจ็ดก็มิได้โต้แย้งว่าที่พิพาทมิใช่ที่สาธารณประโยชน์ คดีไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินของจำเลยทั้งเจ็ด แต่ประเด็นที่โจทก์จำเลยโต้เถียงกันคือ การที่โจทก์จ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่จำเลยทั้งเจ็ดเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่กฎหมายกำหนดและตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการ อันเป็นการกระทำทางปกครองที่เป็นคุณแก่จำเลยทั้งเจ็ด และภายหลังโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนจึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินและเรียกเงินคืน จำเลยทั้งเจ็ดโต้แย้งว่ามีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับเงินค่าชดเชยดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ “โครงการฝายราษีไศล” ระหว่างกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โจทก์ และนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
