แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๔๕
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๔ นางจิตรา ชนะกุล ได้ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเคยรับราชการอยู่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและได้ขอลาศึกษาต่อระดับปริญญาโทโดยทำสัญญาลาศึกษาไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี มีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของระยะเวลาที่ลาไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน ปรากฏว่า เมื่อจบการศึกษาผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ยังไม่ครบกำหนดตามสัญญาและขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ทุนระหว่างการลาศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานีของผู้ฟ้องคดีไม่ถือเป็นการผิดสัญญาลาศึกษาที่ได้ทำไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี เพราะเงินเดือนที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่ละเดือนในระหว่างการลาศึกษาต่อมิใช่เงินของผู้ถูกฟ้องคดีโดยตรง จึงขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิที่จะฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดี มิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง แต่เป็นการใช้สิทธิในฐานะที่เป็นคู่สัญญากับผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ต่อไป
ศาลปกครองกลางเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้คือ ข้อพิพาทตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาหรืออบรมในประเทศระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นไปตามข้อ ๑๗ ของระเบียบกรุงเทพมหานคร ว่าด้วยการให้ข้าราชการกรุงเทพมหานครไปศึกษา ฝึกอบรม ดูงานและปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๓๐ สัญญานี้จึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักเกณฑ์ตามระเบียบปฏิบัติของทางราชการ โดยมีวัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ข้าราชการผู้นั้นกลับมาปฏิบัติราชการต่อไปตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา อันเป็นการมุ่งให้คู่สัญญาเข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ ดังนั้น การที่สัญญาได้มีข้อกำหนดให้ผู้ลาศึกษาต้องจ่ายเงินที่ได้รับไปจากทางราชการทั้งหมดคืนรวมทั้งเบี้ยปรับอีกเป็นจำนวน ๒ เท่าของจำนวนเงินดังกล่าว จึงเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญากลับมาปฏิบัติราชการต่อไปเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อวัตถุประสงค์ให้ทางราชการได้รับการชดใช้เงินที่จ่ายไปคืน เพราะหากข้อกำหนดมีวัตถุประสงค์ในประการหลังย่อมเป็นการเรียกเบี้ยปรับสูงเกินส่วน ซึ่งรัฐไม่สามารถมีเอกสิทธิ์เช่นนั้นได้ แต่ในทางตรงกันข้ามรัฐย่อมมีเอกสิทธิ์ดังกล่าวได้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครอง ซึ่งก็คือ การบริการสาธารณะบรรลุผล ศาลปกครองกลางจึงเห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งเห็นว่า เมื่อได้พิเคราะห์คำฟ้อง คำให้การ และเอกสารที่เกี่ยวข้องในสำนวนแล้ว พบว่า หลังจากสำเร็จการศึกษา ผู้ฟ้องคดีได้กลับมารับราชการสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีตามเดิมโดยรับราชการ เป็นเวลา ๙๗๒ วัน จากนั้นผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์จะขอโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานี แต่ผู้ฟ้องคดียังมีภาระผูกพันตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงทำเรื่องขอชำระเงินแทนการปฏิบัติรับราชการตามสัญญาเพื่อให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศ ระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน โดยผู้ถูกฟ้องคดีตกลงยอมรับเงินเป็นการชำระหนี้แทนการปฏิบัติราชการย่อมทำให้สัญญาดังกล่าวระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน และเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีหมดสิทธิที่จะเลือกให้ผู้ฟ้องคดีชำระหนี้โดยการรับราชการตามสัญญา ดังนั้น ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทำให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศสิ้นสุดลง และการที่ผู้ฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ก็มิใช่เป็นการชำระหนี้หรือชำระค่าปรับตามสัญญา เพราะตามข้อตกลงผู้ฟ้องคดียังมิได้ประพฤติผิดสัญญา อันที่จะมีหนี้ต้องรับผิดชำระเงินคืนหรือชำระค่าปรับแก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด ฉะนั้น ข้อตกลงดังกล่าว จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม และมีผลกระทบต่อสัญญาค้ำประกันที่มีอยู่เดิมด้วย ดังนั้น สัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาอีกส่วนหนึ่งแยกต่างหากจากสัญญาเดิม และสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิมเป็นการตกลงให้รับเงินจำนวนหนึ่งจากผู้ฟ้องคดีแทนการให้ผู้ฟ้องคดีรับราชการมีกำหนดระยะเวลาตามสัญญาจึงมิใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกเงินที่ชำระไปแล้วคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่อาจนำสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศมาวินิจฉัยชี้ขาดได้ เพราะสัญญาดังกล่าวสิ้นผลผูกพันไปก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานีด้วยการอนุมัติหรือได้รับความยินยอมจากผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การฟ้องเรียกเงินคืนดังกล่าวจึงต้องวินิจฉัยชี้ขาดตามสัญญาระงับสิทธิที่จะผูกพันตามสัญญาเดิม ซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ การฟ้องเรียกเงินคืนในกรณีดังกล่าวเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินจากผู้ฟ้องคดีปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ซึ่งเป็นการฟ้องเรียกเงินคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๒ ลักษณะ ๔ เรื่องลาภมิควรได้นั่นเอง มิใช่เป็นการฟ้องบังคับให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามสัญญาของข้าราชการไปศึกษาในประเทศ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น สัญญาที่จะนำมาวินิจฉัยคดี มิใช่สัญญาทางปกครอง ทั้งคดีนี้มิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดเป็นข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครองอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและทำสัญญาของข้าราชการขอไปศึกษาระดับปริญญาโท โดยมีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของระยะเวลาที่จะไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง “สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีคือ กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นคู่สัญญาและเป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่อย่างหนึ่งคือ การจัดการศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ และมาตรา ๘๙ (๒๑) จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การจัดการศึกษาถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐต้องจัดให้มีขึ้น ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีโดยตกลงว่า เมื่อครบกำหนดเวลาแล้วจะกลับมารับราชการที่โรงเรียนในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีนั้น วัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ผู้ฟ้องคดีกลับมาดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะอันเป็นเรื่องของการจัดการศึกษาแม้ในสัญญาข้อ ๓ และข้อ ๔ มีข้อตกลงว่า หากผิดสัญญาหรือไม่สามารถกลับมาปฏิบัติราชการได้ จะต้องชดใช้เงิน หากกลับมาแล้วปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ไม่ครบตามกำหนดจะต้องชดใช้เงินโดยลดลงตามส่วน การปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงสามารถเลือกกระทำได้ ๒ วิธี กล่าวคือ ชำระหนี้ด้วยการปฏิบัติราชการหรือชำระหนี้ด้วยการชำระเงิน แต่หากกลับมาปฏิบัติราชการไม่ครบกำหนดเวลาตามสัญญาต้องชำระหนี้ด้วยการชำระเงินโดยลดลงตามส่วน ดังนั้น สัญญานี้จึงมีวัตถุประสงค์หลักให้ผู้ฟ้องคดีกลับมารับราชการในโรงเรียนที่สังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ใช่ให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินแก่ผู้ถูกฟ้องคดี แสดงว่าเป็นสัญญาทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีนำเงินไปชำระแทนการปฏิบัติราชการตามระยะเวลาที่คงเหลือนั้นเป็นเพียงการเลือกปฏิบัติการชำระหนี้ ด้วยวิธีการชำระเป็นเงินตามสัญญาข้อ ๔ ซึ่งยังโต้แย้งกันอยู่ว่า จะมีผลทำให้สัญญาพิพาทสิ้นสุดลงด้วยการชำระหนี้ตามสัญญาหรือไม่ นอกจากนี้ การที่จะต้องวินิจฉัยชี้ขาดว่า ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องคืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเป็นหลัก คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองระหว่างนางจิตรา ชนะกุล ผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
