แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องเอกชนให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินตามโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบท เพื่อนำเงินไปใช้ในการพัฒนาตามวัตถุประสงค์ของโครงการดังกล่าว แล้วไม่สามารถชำระหนี้นั้นมีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยกู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีการใช้เงินคืน ทั้งวัตถุประสงค์แห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะสมาชิกและกรรมการชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด ที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งอย่างใด ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ กับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง โดยเฉพาะมูลพิพาทคดีนี้ก็เป็นเรื่องการบังคับชำระหนี้ตามข้อตกลงในสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๘
วันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๘
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ เมษายน ๒๕๕๗ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) โจทก์ ยื่นฟ้องนายวีระพงษ์ คำภูมี ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๔๙/๒๕๕๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ จำเลยที่ ๗ ถึงที่ ๙ จำเลยที่ ๑๓ ถึงที่ ๑๕ นายศิลชัย นาสมพงษ์ นายสมจิตร เทียงราช และนายทองพูล เถื่อนสมบัติ ซึ่งเป็นสมาชิกและกรรมการชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด เขต ๑/๒ จังหวัดขอนแก่น ได้ร่วมกันทำหนังสือสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินจากโจทก์จำนวน ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อนำเงินไปใช้ในการพัฒนาตามวัตถุประสงค์ในโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบท โดยผู้กู้ตกลงจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ให้แก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑ ต่อปี จนกว่าจะชำระหนี้ครบถ้วนตามสัญญานับแต่วันรับเงินและตกลงชำระเงินคืนแก่โจทก์ภายในระยะเวลาไม่เกินห้าปี ภายหลังทำสัญญาและรับเงินไปจากโจทก์แล้วผู้กู้และผู้ค้ำประกันได้ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เพียงบางส่วน หลังจากนั้นไม่ชำระหนี้ให้แก่โจทก์อีกแต่อย่างใด ผู้กู้และผู้ค้ำประกันจึงเป็นผู้ผิดนัด โดยนายศิลชัย นายสมจิตร และนายทองพูล ผู้กู้และผู้ค้ำประกันทั้งสามถึงแก่ความตาย จำเลยที่ ๖ ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายศิลชัย จำเลยที่ ๑๐ ถึงที่ ๑๒ ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายสมจิตร และจำเลยที่ ๑๖ ในฐานะทายาทโดยธรรมของนายทองพูล จึงต้องร่วมกันกับจำเลยที่เหลือรับผิดชำระหนี้ดังกล่าวแก่โจทก์ โจทก์ทวงถามแล้ว แต่จำเลยทั้งสิบหกเพิกเฉย ขอให้จำเลยทั้งสิบหกร่วมกันชำระเงินจำนวน ๑๑,๒๓๕,๘๓๐.๘๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยและค่าปรับ นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าชำระหนี้เสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๙ และที่ ๑๓ ถึงที่ ๑๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยโจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสิบหกให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินตามโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบทจากโจทก์เพื่อนำเงินไปใช้ในการพัฒนาตามวัตถุประสงค์ในโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบทตามที่โจทก์มีวัตถุประสงค์ในการสนับสนุนและให้การช่วยเหลือแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชนเกี่ยวกับการประกอบอาชีพ การพัฒนาอาชีพ การเพิ่มรายได้ การพัฒนาที่อยู่อาศัยและสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของสมาชิกในชุมชนทั้งในเมืองและชนบท ดังนั้น จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญาดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่สัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าว มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยทั้งสิบหกฝ่ายผู้กู้ยืมเงินและค้ำประกันการกู้ยืมเงินดังกล่าว โดยกำหนดวีธีการใช้เงินคืน ทั้งวัตถุประสงค์แห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะสมาชิกและกรรมการชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด เขต ๑/๒ จังหวัดขอนแก่นที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์ฝ่ายผู้ให้กู้มอบให้จำเลยทั้งสิบหกฝ่ายผู้กู้และค้ำประกันเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์กับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ จำเลยที่ ๗ ถึงที่ ๙ จำเลยที่ ๑๓ ถึงที่ ๑๕ ซึ่งเป็นกรรมการชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด เขต ๑/๒ จังหวัดขอนแก่น ตกลงทำหนังสือสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินตามโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบท โดยโจทก์ในฐานะผู้ให้กู้ตกลงให้ชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด เขต ๑/๒ จังหวัดขอนแก่น กู้ยืมเงินเพื่อนำเงินไปใช้ในการพัฒนาตามโครงการเลี้ยงโคพันธุ์พื้นเมืองเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของชุมชนเมืองอย่างยั่งยืนที่เสนอขอสินเชื่อจากโจทก์ตามวัตถุประสงค์ของโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบท ดังนั้น การที่โจทก์กับจำเลยทำหนังสือสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่โจทก์ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่และวัตถุประสงค์ของโจทก์ที่กฎหมายให้จัดตั้งขึ้น ซึ่งได้แก่ การดำเนินการสนับสนุนและให้การช่วยเหลือทางด้านการเงินแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชน เพื่อนำไปใช้ในด้านการประกอบอาชีพ การพัฒนาอาชีพ การเพิ่มรายได้ การพัฒนาที่อยู่อาศัยและสิ่งแวดล้อม หรือการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของสมาชิกชุมชนเมืองและชนบท ทั้งนี้ เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ตามวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๗ และมาตรา ๘ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ และตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายบรรลุผล โดยใช้การทำสัญญากู้ยืมเงินเป็นวิธีการในการจัดทำหรือให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงรวมอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครองดังกล่าว จึงย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นองค์การมหาชนและเป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนและให้การช่วยเหลือแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชนเกี่ยวกับการประกอบอาชีพการพัฒนาอาชีพ การเพิ่มรายได้ การพัฒนาที่อยู่อาศัยและสิ่งแวดล้อม และการพัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของสมาชิกในชุมชนเมืองและชนบท รวมทั้งการให้สินเชื่อแก่องค์กรชุมชนและเครือข่ายองค์กรชุมชน โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยทั้งสิบหกรับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันการกู้ยืมเงินตามโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรชุมชนเมืองและชนบท จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติว่าสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงาน ทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เมื่อพิจารณาสัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบหก แม้จะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญามีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยทั้งสิบหกกู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีการใช้เงินคืน ทั้งวัตถุประสงค์แห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะสมาชิกและกรรมการชุมนุมสหพันธ์สหกรณ์ภาคอีสาน จำกัด ที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบหกผู้กู้จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งอย่างใดดังกล่าวมาข้างต้น และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยทั้งสิบหกเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง โดยเฉพาะมูลพิพาทคดีนี้ก็เป็นเรื่องการบังคับชำระหนี้ตามข้อตกลงในสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามบทกฎหมายแต่อย่างใด ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบหก จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) โจทก์ นายวีระพงษ์ คำภูมี ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
