แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องว่า ตนเป็นผู้เช่าที่ดินมีโฉนดและได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคาร ต่อมาหน่วยงานทางปกครองมีหนังสือแจ้งให้รื้อถอนอาคารเนื่องจากก่อสร้างรุกร้ำคลองสาธารณะ ขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าว เห็นว่า แม้คดีมีประเด็นเกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในบ้านหรือสิ่งปลูกสร้างตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ และการที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเช่าที่พิพาทปลูกบ้านตามที่กล่าวอ้างหรือปลูกบ้านรุกล้ำแนวปากคลองดาวคะนองอันเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๕๗
วันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ สิงหาคม ๒๕๕๕ นายเจริญ คุณาวิริยะสิริ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการเขตราษฎร์บูรณะ ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำ ที่ ๒๒๗๘/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างรุกล้ำคลองดาวคะนองให้พ้นจากที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้เช่าที่ดินบริเวณดังกล่าวอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวว่าได้ก่อสร้างอาคารในแนวเขตที่ดินหรือในที่ดินส่วนควบของโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙๙๒ ของนางสาวมาลี นิลวณิชย์ ผู้ให้เช่า โดยผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพิพาทจากนางสาวมาลีและได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมาโดยตลอด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับคำสั่งทางปกครองและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าครอบครัวของนางสาวมาลีได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินที่พิพาทมาก่อนวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๔๙๗ ก่อนที่ประมวลกฎหมายที่ดินจะใช้บังคับ และมิได้บุกรุกที่สาธารณประโยชน์แต่อย่างใด ตามบทยกเว้นของประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่มีอำนาจสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารและออกจากที่ดินพิพาทได้ ทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ไม่ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีโต้แย้งและแสดงหลักฐานก่อนออกคำสั่งจึงเป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๐ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งก่อสร้างส่วนที่รุกล้ำคลองดาวคะนอง และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า สำนักการระบายน้ำ กรุงเทพมหานคร มีโครงการก่อสร้างแนวป้องกันน้ำท่วมริมแม่น้ำเจ้าพระยาบริเวณปากคลองดาวคะนองถึงประตูระบายน้ำเดิม โดยการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่สาธารณะพบว่า บ้านของผู้ฟ้องคดีที่ปลูกรุกล้ำแนวเขตที่สาธารณะบริเวณปากคลองดาวคะนอง สำนักการระบายน้ำจึงมีหนังสือขอความร่วมมือสำนักงานเขตราษฎร์บูรณะดำเนินการรื้อถอนบ้านของผู้ฟ้องคดีที่ปลูกรุกล้ำแนวเขตที่สาธารณะออกไป ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคาร (บ้านของผู้ฟ้องคดี) ให้พ้นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดี กล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินบริเวณที่มีการก่อสร้างอาคารและสิ่งปลูกสร้างที่ถูกคำสั่งให้รื้อถอน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้ปกครองท้องที่มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการจัดทำบริการสาธารณะและมีอำนาจหน้าที่ดูแลที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน รวมทั้งดำเนินการกับผู้รุกล้ำลำคลองสาธารณะ ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีอำนาจดำเนินการใดๆ เพื่อให้ราษฎรโดยทั่วไปสามารถใช้หรือได้รับประโยชน์จากคลองสาธารณะได้ตามสมรรถนะที่ควรจะเป็นดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามที่สำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาธนบุรี ตรวจสอบรังวัดสอบเขตพร้อมจัดทำแผนที่พบว่า สิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีอยู่นอกเขตโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๔๔๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอาศัยอำนาจผู้ปกครองท้องที่ตามที่กฎหมายกำหนดออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการใช้ประโยชน์จากคลองสาธารณะดังกล่าวข้างต้น แม้ผู้ฟ้องคดีจะอ้างสิทธิการเช่าจากผู้มีชื่อและอ้างว่าปลูกสร้างในที่ดินที่มีโฉนดที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ตรวจสอบเบื้องต้นจากการรังวัดสอบเขตแล้ว จึงได้ใช้ข้อมูลดังกล่าวเป็นฐานในการออกคำสั่งทางปกครอง อันเป็นการใช้อำนาจในทางมหาชนที่เหนือกว่าเอกชน ข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวจึงอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อเท็จจริงปรากฏว่า ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๔๔๓ ได้มีการรังวัดแบ่งแยกที่ดินเมื่อวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๐๘ โดยเจ้าของที่ดินในขณะนั้นได้ยอมรับแนวเขตที่ดินในการรังวัดแบ่งแยกครั้งนี้แล้ว กรณีหาได้มีประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างไม่ คดีนี้เป็นคดีพิพาททางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งธนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า อาคารของผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างอยู่บนที่ดินของนางสาวมาลี โดยได้รับความยินยอมจากเจ้าของที่ดินและไม่มีส่วนหนึ่งส่วนใดรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า มีบ้านเรือนประชาชน ๑๕ หลัง รวมทั้งของผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์บริเวณปากคลองดาวคะนอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารส่วนที่รุกล้ำคลองดาวคะนอง แม้จะไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า อาคารพิพาทอยู่ในที่ดินกรรมสิทธิ์ของผู้อื่นที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองโดยอาศัยสิทธิการเช่าหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นสำคัญ แล้วจึงพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เช่าที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๓๙๙๒ มีชื่อนางสาวมาลี นิลวณิชย์ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ได้รับความเดือดร้อนเสียหายกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างรุกล้ำคลองดาวคะนองให้พ้นจากที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้เช่าที่ดินบริเวณดังกล่าวอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวว่าได้ก่อสร้างอาคารในแนวเขตที่ดินหรือในที่ดินส่วนควบของโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙๙๒ ของนางสาวมาลี ผู้ให้เช่า โดยผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพิพาทจากนางสาวมาลี และได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมาโดยตลอด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับคำสั่งทางปกครองและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าครอบครัวของนางสาวมาลีได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินที่พิพาทมาก่อนวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๔๙๗ ก่อนที่ประมวลกฎหมายที่ดินจะใช้บังคับและมิได้บุกรุกที่สาธารณประโยชน์แต่อย่างใด ตามบทยกเว้นของประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่มีอำนาจสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารและออกจากที่ดินพิพาทได้ ทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีโต้แย้งและแสดงหลักฐานก่อนออกคำสั่ง เป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๐ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งก่อสร้างส่วนที่รุกล้ำคลองดาวคะนอง และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ได้ดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว การกระทำตามฟ้องเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างบ้านรุกล้ำแนวเขตที่สาธารณะบริเวณปากคลองดาวคะนองเห็นว่า แม้คดีมีประเด็นเกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในบ้านหรือสิ่งปลูกสร้างตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ และการที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเช่าที่พิพาทปลูกบ้านตามที่กล่าวอ้างหรือปลูกบ้านรุกล้ำแนวปากคลองดาวคะนองอันเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายเจริญ คุณาวิริยะสิริ ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตราษฎร์บูรณะ ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
