แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่าต่างครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ ต่อจากบิดาของโจทก์แต่ละคน แต่ถูกจำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้เอกสารเท็จฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โดยมิชอบด้วยหน้าที่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ รวม ๒ แปลง คืนโจทก์ทั้งสอง หากคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมมาชดใช้แทน จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนของกฎหมาย ระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออก น.ส.ล. โดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน
ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครอง ที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐๖๐/๒๕๕๓ ความว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๙ ไร่เพื่อใช้ทำนามาหลายสิบปี เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลางอำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสง ซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน แต่เมื่อเดือนมกราคม๒๕๓๗ นายสว่าง ฉวีวรรณ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสงอ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทยฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖)ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จ โดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมานายอนันต์หรือนายกมลโชค เวทไธสง ประธานสภาตำบลทองหลางได้มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล โดยมิชอบด้วยหน้าที่ อันเป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ หรือนายอนันต์ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงที่ดิน สค. ๑ ของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติ และไม่สามารถออกโฉนดได้ โดยจำเลยทั้งสี่ร่วมกันฉ้อโกง และยึดหน่วงไว้เป็นที่ดินของหลวงโดยมิชอบ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือบอกกล่าวต้นสังกัดของจำเลยทั้งสี่แล้วแต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉยไม่ยอมส่งมอบที่ดิน สค.๑ คืนแก่โจทก์ทั้งสอง ขอบังคับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิมจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คำฟ้องโจทก์มีลักษณะเป็นการฟ้องเรียกคืนการครอบครองซึ่งต้องกระทำภายใน ๑ ปี นับแต่วันที่ถูกแย่งการครอบครอง เมื่อนายอำเภอพุทไธสง จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๓๗ และเจ้าหน้าที่ของกรมที่ดินได้รังวัดสอบเขตจนต่อมาได้มีการปิดประกาศเรื่อง ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๓๗ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียทำการคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จนต่อมาได้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๓๘ อันเป็นวันที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองที่ดินพิพาท และโจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือร้องเรียน ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองมาตั้งแต่วันที่โจทก์ทั้งสองได้ร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วคือ ตั้งแต่ปี ๒๕๔๕เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครองในวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ จึงเกิน ๑ ปี นับแต่ถูกแย่งการครอบครอง โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่เป็นคดีนี้ ฟ้องโจทก์จึงขาดอายุความ และที่ดินพิพาทมีเพียง สค. ๑ หรือหนังสือแจ้งการครอบครองที่ดินเท่านั้น ไม่มีหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือโฉนดที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์อันจะมีสิทธิที่จะสามารถเรียกร้องเอาที่ดินที่พิพาทคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบคำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้วเนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษแล้ว จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวบุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ตามมาตรา ๑๓๐๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ มูลคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่ง
ไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ขอให้จำหน่ายคดีเพื่อให้โจทก์ทั้งสองนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครองศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และโจทก์ทั้งสองได้ครอบครองทำนาทำไร่มาจนถึงปัจจุบัน ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโต้แย้งว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปี จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยเป็นทรัพย์สินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ที่สาธารณสมบัติของที่ดินดังกล่าว บุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ ตามมาตรา ๑๓๐๖จะเห็นว่ากรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสำคัญ การพิจารณาพิพากษาของศาลคงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนี้เป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสองตามที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์ทั้งสองและข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสี่ว่าไม่ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยจำเลยทั้งสี่เป็นหน่วยงานของรัฐและถูกฟ้องคดีเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินเหนืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า”ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น” บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นรวมถึงทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันเช่น (๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน….” นอกจากนี้การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการดูแลใช้ประโยชน์ที่ดินของคู่กรณี ซึ่งมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาว่าจะมีคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้หรือไม่ล้วนขึ้นอยู่กับการพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทในคดีนี้เป็นสิทธิของฝ่ายใด ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือตามมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไปเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนหรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทั้งสองฉบับดังกล่าว รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมาหากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรีแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖ ) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของจำเลย ที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสี่ได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของโจทก์ทั้งสอง และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านสำหรับประชาชนใช้ร่วมกันและเป็นทำเลเลี้ยงสัตว์โจทก์ทั้งสองเห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการรบกวนการครอบครองของโจทก์ทั้งสองโดยปกติสุขและเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟ้องขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งคำขอดังกล่าวมีผลเช่นเดียวกับการขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองและเป็นการขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในบริเวณที่ออกทับที่ดินที่พิพาทด้วย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้อพิพาทตามฟ้องนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาว่า โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่และแม้การพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้ในข้อหาที่ฟ้องว่าอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ รวมทั้งจำเลยรายอื่นกระทำการไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีข้อเท็จจริงเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ดังเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น อีกทั้งการพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะประเด็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่แต่เพียงประการเดียว แต่ยังต้องพิจารณาในประเด็นว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ออกโดยถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ด้วย ซึ่งประเด็นดังกล่าวก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองนครราชสีมาจึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์จำนวน ๙ ไร่ เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลาง อำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสงซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา ปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ขณะนั้นร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง อ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทย ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จโดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมาประธานสภาตำบลทองหลาง มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล.โดยมิชอบด้วยหน้าที่ เป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงทรัพย์สิน หรือ สค.๑ โดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติและไม่สามารถออกโฉนดได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิม จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่าจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษ จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนจำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออก น.ส.ล.หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เข้าไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง
ที่ ๒ โจทก์ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครองที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง
ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
